Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2021 г. по делу N 8а-21032/2021[88а-20525/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Городкова А.В, судей: Зеленского А.М, Корнюшенкова Г.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации Петрозаводского городского округа на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года по административному делу N 3а-49/2021 по административному исковому заявлению Шевченко Е. В. о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 18 февраля 2015 года N 27/31-492 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа".

По первой инстанции решение вынесено Верховным Судом Республики Карелия 01 апреля 2021 года

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, заключение прокурора Парфеновой Е.Г. об оставлении апелляционного определения без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением Петрозаводского городского Совета от ДД.ММ.ГГГГ 1 июля 2008 года N XXVI/XX-361 внесены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428 "О генеральном плане г. Петрозаводска" генеральный план утверждён в новой редакции (далее также - Генеральный план).

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года N 26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее также-Правила землепользования и застройки).

Решением Петрозаводского городского Совета от 18 февраля 2015 года N 27/31-492 (далее также ? Решение N 27/31-492) внесены изменения в Правила землепользования и застройки, территориальная зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (Жи) изменена на природно-рекреационную зону (Рпр) для земельного участка ориентировочной площадью 6762 кв.м в районе ул.Пионерской, согласно схеме N 1.

Шевченко Е.В, являющаяся собственником земельных участков с кадастровыми номерами: N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, расположенных по адресу: "адрес", "адрес", обратилась в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим вышеуказанное решение Петрозаводского городского Совета в части изменения территориальной зоны застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами на природно-рекреационную зону в отношении принадлежащих ей на праве собственности земельных участков.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом территориальной зоны Генеральному плану города Петрозаводска, которым определена для этой территории функциональная зона жилой застройки, что противоречит подпунктам 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 1 апреля 2021 года в удовлетворении требований административного искового заявления отказано

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года Решение Верховного Суда Республики Карелия от 1 апреля 2021 года отменено.

Признано недействующим со дня вынесения апелляционного определения решение Петрозаводского городского Совета от 18 февраля 2015 года N 27/31-492 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части изменения территориальной зоны застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами (Жи) на природнорекреационную зону (Рпр) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами: N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N N, N, расположенных по адресу: "адрес", "адрес".

На апелляционное определение Администрация Петрозаводского городского округа подала кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об его отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа, правил застройки и землепользования, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм и положений статьи 19 Устава Петрозаводского городского Совета суд первой инстанции правильно исходил из того, что нормативный правовой акт, в отношении которого заявлен административный спор, принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Существенных нарушений порядка принятия и утверждения оспариваемого административным истцом нормативного правового акта судами первой и апелляционной инстанций не выявлено, данный акт официально опубликован для всеобщего сведения.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Шевченко Е.В. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N. N, N. N, N, N, N. N, N, N, N, N, расположенных по адресу: "адрес", "адрес".

Все названные земельные участки имеют вид разрешенного использования - для благоустройства территории (устройство газонов, пешеходных дорожек, площадок отдыха с установкой малых архитектурных форм, освещения), расположены в районе Перевалка "адрес".

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений. Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из схем планируемых границ функциональных зон (основной чертеж) Генерального плана города Петрозаводска следует, что земельные участки находятся в функциональной зоне "индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки".

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 8, 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 часта 1 статьи 34 Градостроительного кодекса предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно Карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в редакции, действовавшей до внесения в нее изменений оспариваемым нормативным правовым актом, земельный участок с кадастровым номером 10:01:0110109:44, из которого были образованы принадлежащие административному истцу земельные участки, размещался в территориальной зоне - "индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки".

Внесенными Решением N 27/31-492 изменениями предусмотрено отнесение земельных участков, принадлежащих административному истцу, к территориальной зоне: "природно-рекреационная зона" (Рпр), виды разрешенного использования которой, согласно статье 60 названных Правил не предусматривают возможность размещения в данной зоне жилых домов.

Таким образом, территориальная зона, установленная в Правилах землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в отношении спорных земельных участков, не соответствует функциональной зоне, определенной в схемах территориального планирования Генерального плана города Петрозаводска.

Установив данное обстоятельство, суд первой инстанции в то же время пришел к выводу, что оспариваемое нормативно-правовое регулирование Генеральному плану не противоречит с учетом наличия в нем положений, направленных на сохранение и развитие зеленых территорий общего пользования.

Суд апелляционной инстанции отменил данное решение по следующим основаниям.

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанной карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Соответственно правомерность установления оспариваемым нормативным актом территориальной зоны "природно-рекреационная зона" (Рпр) в отношении принадлежащих административному истцу земельных участков подлежит проверке на предмет соответствия параметрам планируемого развития этой территории, предусмотренного функциональной зоной Генерального плана.

В пункте 3.2.3.2 Генерального плана приведена характеристика основных жилых зон, где в отношении района Перевалка указано следующее: развитие жилой зоны в этом районе ограничено "адрес", железной дорогой, "адрес", "адрес". Основное направление реконструкции жилой зоны Перевалка ? преобразование застройки путем реконструкции существующих зданий, замена индивидуальной застройки на многоэтажные секционные дома, повышение этажности и плотности застройки. Эти регламенты преобразования должны быть прописаны в Правилах землепользования и застройки. В Генеральном плане принято увеличение жилищного фонда с 453 тыс. кв.м до 700 тыс кв.м или 40 га. Район Перевалка в пункте 9.2 Генерального плана определен как район, в котором предполагается новое строительство.

Анализ вышеприведенных положений Генерального плана, а также его картографической части свидетельствует, что район Перевалка "адрес", в границах которого расположены земельные участки, принадлежащие административному истцу, планируется в качестве зоны жилой застройки. Развитие данной территории в качестве природнорекреационной зоны Генеральным планом не предусмотрено.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 1 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

Таким образом, установление территориальной зоны Рпр (природнорекреационная зона) не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренным для функциональной зоны "индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки".

Ссылка суда в решении на Перечень элементов улично-дорожной сети и планировочной структуры города Петрозаводска, используемых в качестве реквизитов адреса, утвержденный постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 3 сентября 2019 года N 2305, в пункте

2523 которого в качестве объекта адресации указан сквер Перевалочная Биржа, расположенный вдоль Пионерской улицы, не может свидетельствовать о правомерности установления оспариваемым нормативным правовым актом территориальной зоны не соответствующей функциональной зоне Генерального плана.

В пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации скверы отнесены к территориям общего пользования.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Следовательно, определение территории общего пользования не предполагает установление в документах градостроительного зонирования в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Довод кассационной жалобы о том, что в настоящее время проводится работа по подготовке проекта Генерального плана, которым планируется изменить функциональную зону по месту расположения спорных земельных участков, не являются основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку не свидетельствует о законности оспариваемых положений Решения N 27/31-492.

Не являются основанием к отмене апелляционного определения и содержащиеся в кассационной жалобе ссылки на то, что оспариваемым нормативным правовым актом не нарушены права Шевченко Е.В.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В абзаце шестом пункта 19 этого же постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации указано, что судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, если из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым (разъясненным) нормативным правовым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Материалами дела подтверждается применение оспариваемых положений к административному истцу. Со ссылкой на данный нормативный правовой акт Шевченко Е.В. было отказано в изменении разщрешенного использования земельных участков.

По гражданскому делу N 2-3413/2021 Петрозаводского городского суда Республики Карелия 14 июля 2021 года состоялось не вступившее в законную силу решение суда о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером N, из которого образованы земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, расположенные по

адресу: "адрес", "адрес".

Таким образом, Шевченко Е.В. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативно-правовым актом, и этот акт к ней применён. Следовательно, она имела право обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением. По данному основанию не может быть отказано в удовлетворении иска Шевченко Е.В. и производство по делу не может быть прекращено.

Разрешая заявленные требования, суд апелляционной инстанций дал надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу. Неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену апелляционного определения, по настоящему административному делу не допущено. Суд правильно применили закон, подлежащий применению, и постановилсудебный акт, отвечающий нормам материального права при соблюдении требований процессуального законодательства.

Доводы кассационной жалобы, по существу, направлены на переоценку обстоятельств, установленных судами при вынесении обжалуемых актов, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены ранее судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные выводы и выводы суда, в связи с чем, признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года по административному исковому заявлению Шевченко Е. В. о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 18 февраля 2015 года N 27/31-492 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации Петрозаводского городского округа - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 декабря 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: