Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2021 г. по делу N 66а-3534/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Калугина Д.М, Мироновой Н.В, при ведении протокола помощником судьи Демяносовой О.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального предприятия Зубово - Полянского муниципального района "Тепловые сети" о признании недействующим со дня принятия приказа Республиканской службы по тарифам Республики Мордовия от 16 декабря 2020 года N231 "О долгосрочных параметрах регулирования и тарифах на тепловую энергию, поставляемую МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС" потребителям на 2021 - 2023 годы", по апелляционной жалобе муниципального предприятия Зубово - Полянского муниципального района "Тепловые сети" на решение Верховного Суда Республики Мордовия от 24 августа 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснения представителя Республиканской службы по тарифам Республики Мордовия ФИО, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Республиканской службой по тарифам Республики Мордовия (далее также - РСТ Республики Мордовия, Тарифный орган) 16 декабря 2020 года принят приказ N231 "О долгосрочных параметрах регулирования и тарифах на тепловую энергию, поставляемую МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС потребителям на 2021 - 2023 годы" (далее также - Приказ от 16 декабря 2020 года N231), устанавливающий долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов согласно приложению N1; экономически обоснованные тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям согласно приложению N2; тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС" потребителям согласно приложению N3.

Приказ от 16 декабря 2020 года N231 был официально опубликован 21 декабря 2020 года на официальном интернет - портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Муниципальное предприятие Зубово - Полянского муниципального района "Тепловые сети" (далее также МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС", Предприятие) обратилось с административным исковым заявлением о признании со дня принятия недействующим вышеуказанного приказа, обязании РСТ Республики Мордовия принять новый нормативный правовой акт, заменяющий Приказ от 16 декабря 2020 года N231, в котором предусмотреть статью расходов "Амортизация основных средств и нематериальных активов" на 2021 - 2023 годы в размере "данные изъяты".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что установленный оспариваемым нормативным правовым актом тариф не является экономически обоснованным, поскольку в нарушение тарифного законодательства в сфере теплоснабжения РСТ Республики Мордовия необоснованно не принял в тариф на тепловую энергию расходы на амортизацию основных средств в размере "данные изъяты", указав, что основные средства были созданы за счёт бюджетных средств Зубово - Полянского муниципального района Республики Мордовия и переданы регулируемой организации безвозмездно на праве хозяйственного ведения.

Полагает, что оспариваемый приказ противоречит действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: Федеральному закону от 27 июля 2010 года N190-ФЗ "О теплоснабжении", постановлению Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены, в том числе, Основы ценообразования в сфере теплоснабжения, а также Методическим указаниям по расчёту регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждённым приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N760-э.

Решением Верховного Суда Республики Мордовия от 24 августа 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Приказ Республиканской службы по тарифам Республики Мордовия от 16 декабря 2020 года N231 "О долгосрочных параметрах регулирования и тарифах на тепловую энергию, поставляемую МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС" потребителям на 2021 - 2023 годы" признан недействующим со дня его принятия. В удовлетворении административного иска в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС" просит решение суда изменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований, возложить на Тарифный орган обязанность по принятию заменяющего нормативного правового акта, предусмотрев конкретные значения по одной из статей расходов Предприятия.

Прокуратурой Республики Мордовия представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель РСТ Республики Мордовия просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, указав, что Тарифный орган самостоятельно примет заменяющий акт.

Участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда подлежит отмене в части отказа в удовлетворении административного иска о возложении обязанности принять заменяющий акт.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется, в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 года N190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее также Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее также Основы ценообразования), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее также Правила регулирования), Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий в сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным статьей 8 Федерального закона "О теплоснабжении", Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N760-э (далее также Методические указания).

В соответствии с частью 1, пунктом 1 части 2 статьи 5, частью 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении, установление тарифа на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, утверждение предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность) являются полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения.

Согласно Положению о Республиканской службе по тарифам Республики Мордовия, утверждённому постановлением Правительства Республики Мордовия от 12 декабря 2017 года N642, РСТ Республики Мордовия в пределах своей компетенции в сфере теплоснабжения устанавливает, в том числе, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям тепловой энергии (мощности), в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней указанных тарифов.

Для принятия решений об утверждении цен (тарифов) и их предельных уровней в РСТ Республики Мордовия образуется коллегиальный орган - Коллегия (пункт 23 Положения), состав которого утверждён приказом РСТ Республики Мордовия от 10 января 2018 года N01-т.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме и порядке, а также официально опубликован, что не оспаривается участниками спора.

Удовлетворяя в части заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции, согласился с доводами административного истца о наличии оснований для учета амортизации основных средств Предприятия в необходимой валовой выручке (далее также НВВ), вне зависимости от того, что их создание профинансировано из средств бюджета, отменив Приказ от 16 декабря 2020 года N231, которым данные расходы административного истца учтены не были. При этом суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований административного истца в части возложения обязанности на РСТ Республики Мордовия учесть затраты на амортизацию в предлагаемых Предприятием размере, указав на дискретность полномочий Тарифного органа в указанной части и необходимости экспертного анализа экономической обоснованности предлагаемых затрат в рамках государственного тарифного регулирования.

При этом суд первой инстанции отклонил доводы административного ответчика о предполагаемом росте размера тарифа и необоснованном увеличении дохода Предприятия, не понесшего расходы на создание используемых основных средств, как не имеющие юридического значения для настоящего спора.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции Судебная коллегия не усматривает.

Согласно пунктам 12 и 13 Правил регулирования установление тарифов производится органом регулирования тарифов путем открытия и рассмотрения дел об установлении тарифов, осуществляемого в том числе по предложению регулируемой организации, с приложением необходимых обосновывающих материалов, предусмотренных пунктами 15 и 16 данных Правил.

В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.

Согласно пунктам 13, 14, 15, 16, 20, 28 и 33 Правил регулирования, установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование данных предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

Орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

В соответствии со статьей 9 Закона о теплоснабжении методами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод индексации установленных тарифов; метод обеспечения доходности инвестиционного капитала; метод сравнения аналогов.

В процессе формирования оспариваемых тарифов региональной службой применен метод индексации установленных тарифов.

При этом пунктом 52 Основ ценообразования предусмотрена ежегодная корректировка долгосрочного тарифа в случае изменения количества и состава производственных объектов регулируемой организации от изменения, учтенного при установлении тарифов.

Особенности расчета тарифов с применением данного метода установлены пунктами 71 - 75 Основ ценообразования и главой V Методических указаний.

При установлении тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка рассчитывается на каждый год долгосрочного периода регулирования исходя из суммы операционных (подконтрольных) расходов, неподконтрольных расходов, расходов на покупку энергетических ресурсов, нормативной прибыли, величины, учитывающей результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию цен (тарифов) на основе долгосрочных параметров регулирования и расчетной предпринимательской прибыли (пункт 35 Методических указаний).

Из материалов дела следует, что тарифным органом в полном объеме исключены из НВВ Предприятия предлагаемые расходы по статье "Амортизация основных средств и нематериальных активов" отношении Дубительского сельского поселения, Зубово - Полянского городского поселения, Умётского городского поселения в размере "данные изъяты"; в отношении Леплейского сельского поселения, Явасского городского поселения в размере "данные изъяты".

Данные основные средства созданные (приобретенные) за счёт бюджетных средств и принадлежащие на праве собственности Зубово - Полянскому муниципальному району Республики Мордовия, переданы в хозяйственное ведение МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС" в соответствии с постановлениями администрации Зубово - Полянского района Республики Мордовия N334 от 9 июня 2020 года, N432 от 15 июля 2020 года, N344 от 17 июня 2020 года с приложением актов приёма - передачи, передаточных актов бесхозяйных объектов - тепловых сетей.

Основные средства приняты административным истцом к бухгалтерскому учёту, начисление амортизации объектов основных средств производилось линейным способом. Вышеперечисленные обстоятельства подтверждаются документами МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС", представленными в рамках тарифной заявки.

Как следует из правовой позиции тарифного органа в суде первой инстанции, причиной исключения упомянутых расходов послужил тот факт, что спорные основные средства Предприятия были созданы (приобретены) за счёт бюджетных средств и переданы в МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС" в хозяйственное ведение, не предусматривающее возврат указанных средств. Административный ответчик полагал, что включение указанных расходов в амортизацию приведёт к получению организацией необоснованного дохода. Экономическая обоснованность предлагаемых ко включению в НВВ Предприятия расходов в указанной части Тарифным органом не анализировалась, что следует из экспертного заключения и протокола заседания тарифного органа.

Согласно пункту 77 Основ ценообразования величина расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов устанавливается на каждый год долгосрочного периода регулирования в соответствии с методическими указаниями.

Пунктом 43 Основ ценообразования установлено, что сумма амортизации основных средств регулируемой организации для расчета тарифов определяется в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.

В соответствии с пунктом 39 Методических указаний амортизация основных средств и нематериальных активов определяется в соответствии с приложением 4.10 к этим методическим указаниям по данным бухгалтерского учета регулируемой организации.

Согласно пункту 7 Положения по бухгалтерскому учету "Учет основных средств" ПБУ 6/01", утвержденного Приказом Минфина России от 30 марта 2001 года N26н (далее также ПБУ 6/01), основные средства принимаются к бухгалтерскому учету по первоначальной стоимости.

Порядок организации бухгалтерского учета основных средств в соответствии с ПБУ 6/01 определен Методическими указаниями по бухгалтерскому учету основных средств, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13 октября 2003 года N 91н, согласно пункту 49 которых стоимость объектов основных средств, находящихся в организации на праве собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления (включая объекты основных средств, переданные в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление), погашается посредством начисления амортизации, если иное не установлено ПБУ 6/01.

С учетом изложенного, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что действующее правовое регулирование в сфере бухгалтерского учета, не содержит запрета на начисление амортизации на имущество, приобретенное (созданное) за счет бюджетных средств целевого финансирования и закрепленное за муниципальным предприятием на праве хозяйственного ведения.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы в части отказа в удовлетворении заявленных требований, возложить на Тарифный орган обязанность по принятию замещающего нормативного акта, предусмотрев конкретные значения по статье "Амортизация основных средств и нематериальных активов", судебная коллегия отмечает, что экономическая обоснованность предлагаемых Предприятием расходов в указанной части, как следует из приведенных выше законоположений, подлежит экспертной проверки в рамках открытого дела об установлении цен (тарифов), однако Тарифным органом подобная проверка не проводилась, решение в указанной части не принималось, в связи с чем данный вопрос не может быть разрешен при рассмотрении административного дела по правилам, предусмотренным главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Однако судебная коллегия считает необходимым отметить, что частью 4 статьи 216 КАС РФ предусмотрено, что в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта (пункт 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Согласно Правилам регулирования, установление (пересмотр) цен (тарифов) и отмена регулирования тарифов осуществляются органами регулирования в соответствии с Регламентом открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утвержденным приказом ФСТ России от 7 июня 2013 года N163 (далее - Регламент).

Регламентом определено, что открытие дел об установлении цен (тарифов) осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) (далее - органы регулирования) по инициативе органа регулирования, в том числе, в случае приведения ранее принятых решений об установлении цен (тарифов) или предельных уровней тарифов в соответствие с законодательством Российской Федерации на основании решения суда или по предписанию федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (абз. 2 подпункта "б" пункта 2 Регламента).

Из приведенных норм процессуального и материального права, а также разъяснениям по их применению следует, что законодатель предоставил суду право, возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. При этом, нормы права, регулирующие правоотношения в области государственное регулирование тарифов на тепловую энергию и имеющие большую юридическую силу по отношению к оспариваемому акту, содержат обязательное, для возложения обязанности судом по принятию заменяющего акта, предписание регулирующему органу по открытию дело об установлении цен (тарифов) по собственной инициативе во исполнение судебного решения, которым нормативный правовой акт об установлении цен (тарифов) или предельных уровней тарифов был признан недействующим. При таких обстоятельствах, у суда первой инстанции не было оснований для отказа в удовлетворении заявленных административным истцом требований о возложении на Тарифный орган обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный не действующим Приказ от 16 декабря 2020 года N231, с целью преодоления недостаточной правовой урегулированности в сфере тарифов на тепловую энергию, способной повлечь нарушение прав и законных интересов не только Предприятия, но и потребителей тепловой энергии.

В соответствии с положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе: отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение (пункт 2).

С учетом изложенного, решение суда подлежит отмене, в части отказа в удовлетворении административного иска о возложении обязанности на тарифный орган принять замещающий нормативный правовой акт, в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального и процессуального права (часть 2 статьи 310 КАС РФ). Административный иск муниципального предприятия Зубово - Полянского муниципального района "Тепловые сети" в части возложения обязанности принять замещающий нормативный правовой акт подлежит удовлетворению.

Иные доводы апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции считает несостоятельными и основанными на ошибочном толковании норм права, а также повторяющими позицию, изложенную при рассмотрении административного искового заявления в суде первой инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Мордовия от 24 августа 2021 года отменить в части отказа в удовлетворении административного иска о возложении обязанности принять замещающий нормативный правовой акт.

В отмененной части принять новое решение.

Удовлетворить административный иск муниципального предприятия Зубово - Полянского муниципального района "Тепловые сети" в части возложения обязанности принять замещающий нормативный правовой акт.

Возложить на Республиканскую службу по тарифам Республики Мордовия в течении двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять новый нормативный правовой акт, заменяющий Приказ от 16 декабря 2020 года N231 "О долгосрочных параметрах регулирования и тарифах на тепловую энергию, поставляемую МП Зубово - Полянского муниципального района "ТС" потребителям на 2021 - 2023 годы".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Республики Мордовия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 6 декабря 2021 года.

Председательствующий

Судьи