Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2021 г. по делу N 66а-3582/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Калугина Д.М, при секретаре Кулагиной А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области об оспаривании в части распоряжения от 3 ноября 2015 года N888-р "Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара", по апелляционной жалобе Правительства Самарской области на решение Самарского областного суда от 30 августа 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснение представителя административного ответчика Правительства Самарской области - ФИО, представителя административного истца - прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

3 ноября 2015 года Правительство Самарской области приняло распоряжение N888-р "Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара" (далее также Регламент, распоряжение от 3 ноября 2015 года N888-р). Указанное распоряжение публиковано в газете "Волжская коммуна" 10 ноября 2015 года N293.

Распоряжением Правительства Самарской области от 18 марта 2020 года N89-р "О внесении изменений в распоряжение Правительства Самарской области от 03.11.2015 N888-р "Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара", в распоряжение от 3 ноября 2015 года N888-р внесены изменения, которые опубликованы в газете "Волжская коммуна" 20 марта 2020 года N44.

Регламент дополнен пунктом 2, в соответствии с которым, установка и эксплуатация рекламных конструкций, находящихся в собственности Самарской области, на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области осуществляются государственным бюджетным учреждением Самарской области "Центр размещения рекламы" или министерством имущественных отношений Самарской области без проведения торгов и заключения соглашений о размещении рекламных конструкций в соответствии со схемой размещения рекламных конструкций.

Заместитель прокурора Самарской области обратился с административным иском в суд о признании недействующим с момента вступления в законную силу судебного акта пункта 2 Регламента.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемое положение в части установки и эксплуатации рекламных конструкций, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области осуществляется Государственный бюджетным учреждением Самарской области "Центр размещения рекламы" (далее также ГБУ СО "ЦРР", Учреждение) и министерством имущественных отношений Самарской области без проведения торгов и заключения соглашений о размещении рекламных конструкций в соответствии с схемой размещения рекламных конструкций, что противоречит положениям части 3 статьи 447 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее также ГК РФ) и части 5.1 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ "О рекламе" (далее также Закон о рекламе). Прокурор полагает, что отсутствие публичных процедур способствует созданию преимущественного положению бюджетного учреждения и лишают возможности других хозяйствующих субъектов реализовать свое право на заключение соглашения о размещении рекламных конструкций.

Решением Самарского областного суда от 30 августа 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 распоряжения Правительства Самарской области от 03 ноября 2015 года N888-р "Об утверждении Регламента деятельности министерства имущественных отношений Самарской области и специализированной организации при проведении аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на объектах недвижимого имущества, находящихся в собственности Самарской области, а также на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в Самарской области, за исключением земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара".

В апелляционной жалобе Правительство Самарской области просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Заявитель жалобы полагает, что оспариваемый акт не является нормативным и принят в рамках предоставленных полномочий с целью реализацией Самарской областью правомочий собственника. Факт заключения ГБУ СО "ЦРР" договоров об оказании услуг по обеспечению демонстрации рекламно-информационного материала на рекламных конструкциях, по мнению заявителя жалобы, не свидетельствует о незаконности оспариваемой нормы, которая не регулирует деятельность ГБУ СО "ЦРР". Также указывают, что Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее также Самарское УФАС России), не выявило нарушений в действиях ГБУ СО "ЦРР" при проведении проверки в указанной части.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе прокурором представлены возражения, в которых последний просит решение суда оставить без изменения.

Самарское УФАС России в представленном отзыве на апелляционную жалобу указывает на отсутствие нарушений положений статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также Закон о защите конкуренции) в действиях ГБУ СО "ЦРР".

В заседании суда апелляционной инстанции представитель Правительства Самарской области доводы жалобы поддержал, просил решение суда отменить. Прокурор полагал, что решение суда законно, просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав явившихся лиц, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно статье 19 Законом о рекламе, части 1.2 статьи 17, Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также Закон о местном самоуправлении), подпунктов 1, 2 части 2 статьи 3 Закона Самарской области от 29 декабря 2014 года N134-ГД "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области" оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования, что не оспаривается участниками спора.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемая норма носит нормативный характер, при этом оспариваемая норма в нарушении императивных предписаний части 5.1 статьи 19 Закона о рекламе, допускает заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимости, находящейся в собственности Самарской области и неразграниченных землях, минуя обязательную в таких случаях процедуру торгов.

При этом суд первой инстанции, проанализировав уставные документы ГБУ СО "ЦРР", положения гражданского законодательства и Закона о рекламе, правомерно исходил из того, что Учреждение выступает субъектом экономического оборота в сфере рекламы и не наделено действующим законодательством какими - либо преимуществами перед иными хозяйствующими субъектами в указанной сфере.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции Судебная коллегия не усматривает.

Отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Законом о рекламе.

Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций урегулированы статьей 19 Закона о рекламе, которая предусматривает, что заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах (пункт 5.1).

Таким образом, пункт 5.1 статьи 19 Закона о рекламе содержит императивное предписание для органов государственной власти, органов местного самоуправления (уполномоченным ими организациям) проводить торги в соответствии с законодательством Российской Федерации (в форме аукциона или конкурса) при заключении договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на объектах недвижимости, находящемся в государственной или муниципальной собственности.

Общие требования к порядку заключения договора по результатам торгов, организации и проведения торгов установлены статьями 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также ГК РФ), согласно которым в открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо (часть 1 статьи 448 ГК РФ), при этом не предусматривает возможности избежать процедуры торгов для каких-либо лиц, в том числе в зависимости от их организационно правовой формы, либо учреждения юридического лица органом публичной власти - собственником имущества.

Таким образом действующее правовое регулирование допускает заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на недвижимости, находящейся в публичной собственности, исключительно на торгах, при этом такой собственник, либо лицо им управомоченное, не наделены какими-либо преимуществами, в том числе по использованию подобных рекламных конструкций миную процедуру торгов.

Изложенное свидетельствует о несостоятельности доводов заявителя апелляционной жалобы о реализации административным ответчиком своих правомочий в качестве собственника при принятии Регламента.

В части доводов о том, что оспариваемая норма не носит нормативного характера судебная коллегия отмечает, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (пункты 2, 3).

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Проанализировав названные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, а также содержание оспариваемого Регламента, суд пришел к обоснованному выводу, что Регламент обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений в сфере рекламы. Выводы суда первой инстанции в указанной части подробно мотивированны, судебная коллегия с ними соглашается и отмечает, что, вопреки доводам апелляционной жалобы, оспоренная прокурором норма, предоставив дополнительное право, предусматривала для ГБУ СО "ЦРР" иной, не предусмотренный положениями Гражданского Кодекса Российской Федерации и Закона о рекламе порядок реализации гражданских прав. При этом иные участники экономического оборота в сфере рекламы, были ограничены в реализации своих прав, так как, при наличии на то законных оснований, не могли претендовать на использование рекламных конструкций, принадлежащих Самарской области и находящихся на принадлежащих ей объектах недвижимости и неразграниченных землях. Таким образом, введенная в Регламент норма ввела правило поведение, обязательное для исполнения для всех участников экономических правоотношений в сфере рекламы, круг которых не определен, а также было рассчитано на неоднократное применение при регулировании правоотношений в сфере рекламы. В свою очередь факт заключения ГБУ СО "ЦРР" договоров об оказании услуг по обеспечению демонстрации рекламно-информационного материала на рекламных конструкциях, располагающихся на объектах недвижимости, принадлежащих на праве собственности Самарской области, либо неразграниченных землях, обоснованно учтено судом первой инстанции, как обстоятельство имеющее юридическое значение для правильного разрешения настоящего спора, так как подтверждает участие ГБУ СО "ЦРР" в качестве субъекта экономического оборота в сфере рекламы.

Принятие оспариваемого акта без соответствующей антикоррупционной экспертизы органов прокуратуры само по себе не свидетельствует о том, что Регламент в оспариваемой части не носит нормативного характера.

Учитывая, что административным истцом не заявлялось, а судом первой инстанции, при рассмотрении дела по существу не выявлено, противоречие оспариваемого Регламента положениям статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, не имеет правового значения для правильного разрешения настоящего спора то обстоятельство, что Самарским УФАС России не выявлено в действиях ГБУ СО "ЦРР" нарушениях упомянутой нормы Закона о защите конкуренции.

В целом доводы апелляционной жалобы по существу являются позициями, изложенными в ходе разбирательства в суде первой инстанции, сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 30 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Самарской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 декабря 2021г.

Председательствующий

Судьи