Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2021 г. по делу N 66а-1707/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С, Печуриной Ю.А, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сапожниковой А.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1174/2021 по административному исковому заявлению сельскохозяйственного потребительского кооператива "1-й Винодельческий кооператив" о признании не действующим в части решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 29 августа 2019 г. N 499 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа"

по апелляционной жалобе сельскохозяйственного потребительского кооператива "1-й Винодельческий кооператив" на решение Краснодарского краевого суда от 23 июля 2021 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения представителя административного истца Худобина А.В, представителей заинтересованных лиц департамента имущественных отношений Краснодарского края Пашниной С.Г, департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар Кацук Д.В, администрации муниципального образования город-курорт Анапа Полежаевой А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

решением Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решением Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 29 августа 2019 г. N 499 (далее также - Решение N 499) внесены изменения в решение Совета муниципального образования города-курорта Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа".

Сельскохозяйственный потребительский кооператив "1-й Винодельческий кооператив" (далее СПК "1-й Винодельческий кооператив") обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим Решение N 499 в части отнесения каждого из земельных участков с кадастровыми номерами N "данные изъяты" и N "данные изъяты" одновременно к двум территориальным зонам: зона сельскохозяйственных угодий (СХ-1) и зона сельскохозяйственного производства (СХ-3). Административный истец считает, что при принятии оспариваемых нормативных правовых актов в части установления вышеуказанных территориальных зон в отношении земельных участков не были учтены требования части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ), части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) о принадлежности земельного участка только к одной зоне, а также создана неопределенность правового режима земельных участков, ограничено право на их использование по назначению.

Решением Краснодарского краевого суда от 23 июля 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе СПК "1-й Винодельческий кооператив" просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме, настаивая на доводах административного искового заявления о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов нормам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении ими прав и законных интересов административного истца.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным ответчиком Советом муниципального образования город-курорт Анапа, заинтересованными лицами департаментом имущественных отношений Краснодарского края, департаментом архитектуры и строительства Краснодарского края представлены возражения.

В суд апелляционной инстанции от административного истца поступили дополнения к апелляционной жалобе с просьбой об отмене судебного акта в силу пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также КАС РФ) в связи с не привлечением к участию в деле арендаторов объектов капительного строительства, расположенных на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

От заинтересованного лица администрации муниципального образования город-курорт Анапа также поступили письменные пояснения, с просьбой об отмене судебного акта и направлении дела на новое рассмотрение по доводам, аналогичным указанным в дополнениях к апелляционной жалобе административного истца.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, исследовав материалы административного дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город-курорт Анапа наделено Законом Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. N 676-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа" статусом городского округа.

Как установлено судом и усматривается из материалов административного дела, оспариваемый нормативный правовой акт, вносящий изменения в Правила землепользования и застройки, принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Судебной коллегией учитывается также и то, что Правила землепользования и застройки и оспариваемое Решение N 499 уже были предметом судебной проверки Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в качестве суда апелляционной инстанции (административное дело N 66а-54/2021).

Из материалов дела следует и установлено судом, что земельные участки находятся в собственности Краснодарского края, относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеют вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, находятся в аренде у СПК "1-й Винодельческий кооператив".

Земельные участки расположены за границами населенного пункта.

В соответствии с Генеральным планом, утвержденным решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 4040, земельные участки относятся к зоне "зона сельскохозяйственного использования, лесные территории".

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Пунктом 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 ГрК РФ).

Статья 85 ЗК РФ предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Таким образом, градостроительный регламент устанавливается для каждой территориальной зоны и определяет правовой режим земельных участков соответствующей территориальной зоны.

Действительно, положениями части 4 статьи 30 ГрК РФ, пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

Случаи, когда действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, определены в части 4 статьи 36 ГрК РФ, а случаи, когда градостроительные регламенты не устанавливаются, определены в части 6 статьи 36 ГрК РФ, среди которых имеется такое основание как отнесение земель к землям сельскохозяйственных угодий.

Распоряжением главы администрации Краснодарского края от 27 февраля 2006 г. N 153-р спорные земельные участки включены в Перечень земель особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории города-курорта Анапа, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в редакции Решения N 499 земельные участки находятся каждый в двух территориальных зонах "Зона сельскохозяйственных угодий" (СХ-1) и "Зона сельскохозяйственного производства" (СХ-3).

В описании приведенных зон указано, что градостроительный регламент не устанавливается в соответствии с частью 6 статьи 36 ГрК РФ. Зона СХ-1 установлена для закрепления территорий сельскохозяйственных угодий, поскольку данный вид назначения в составе земель сельскохозяйственного назначения имеет приоритете в использовании и подлежит особой охране. В описании зоны СХ-3 указано, что данная зона установлена для ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения деятельности фермерских хозяйств, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе для размещения объектов капительного строительства, необходимых для сельскохозяйственного производства.

Таким образом, как правомерно указано судом первой инстанции, установление в отношении указанных земельных участков функциональных зон, одна из которых фактически определяет границы сельскохозяйственных угодий в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, без установления градостроительного регламента, не влечет неопределенности правового режима земельных участков.

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 ЗК РФ, части 1 и 4 статьи 36 ГрК РФ).

Вопреки доводам апелляционной жалобы о нарушении прав административного истца действующим градостроительным регламентом ранее действовавшие Правила землепользования и застройки также не устанавливали в отношении спорных земельных участков градостроительные регламенты.

Объекты капительного строительства, расположенные на земельным участке с кадастровым номером "данные изъяты", поставлены на кадастровый учет в период с 22 по 29 августа 2019 г, то есть после разработки оспариваемого Решения N 499 от 29 августа 2019 г.

По доводам апелляционной жалобы, а также позиции администрации муниципального образования город-курорт Анапа о наличии безусловных оснований для отмены судебного акта в связи с не привлечением к участию в деле арендаторов объектов капитального строительства, расположенных на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", судебная коллегия отмечает следующее.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся, исходя из положений частей 4 и 5 статьи 38 КАС РФ, орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. В необходимых случаях суд вправе привлечь к участию в деле также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, обнародовавшее оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главу муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

С учетом приведенных выше положений закона, разъяснений постановления Пленума, не привлечение арендаторов к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.

Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, они аналогичны позиции административного истца в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 23 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу сельскохозяйственного потребительского кооператива "1-й Винодельческий кооператив" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 ноября 2021 г.

Председательствующий

Судьи