Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2021 г. по делу N 8а-29727/2021[88а-28883/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Гайдарова М.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" (далее - МОБО ОЗПП и ООС "Принципъ") на решение Московского областного суда от 3 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению МОБО ОЗПП и ООС "Принципъ" в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Московской области о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Московской области от 25 июня 2019 года N 378/19 "О переводе из одной категории в другую земельных участков, расположенных в Можайском городском округе Московской области".

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Желонкиной Г.А, объяснения представителя МОБО ОЗПП и ООС "Принципъ" Трунина Д.Н, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу представителя Правительства Московской области Перьминовой А.М, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего что жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Московской области от 25 июня 2019 года N 378/19 постановлено перевести принадлежащие на праве собственности "данные изъяты" земельные участки:

-площадью 66 400 кв.м с кадастровым номером N в границах и с местоположением, указанными в выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости от ДД.ММ.ГГГГ N;

-площадью 3 453 кв.м с кадастровым номером N в границах и с местоположением, указанными в выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости от ДД.ММ.ГГГГ N;

-площадью 1 184 кв.м с кадастровым номером N в границах и с местоположением, указанными в выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости от ДД.ММ.ГГГГ N из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию земель "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" в целях реализации масштабного инвестиционного проекта по строительству мусороперерабатывающего комплекса.

Правообладателю земельных участков рекомендовано совершить действия, направленные на изменение в установленном законодательством Российской Федерации порядке вида разрешенного использования земельных участков в соответствии с планируемыми целями их использования.

Главному управлению по информационной политике Московской области обеспечить официальное опубликование настоящего постановления в газете "Ежедневные новости. Подмосковье", "Информационном вестнике Правительства Московской области", размещение (опубликование) на сайте Правительства Московской области в Интернет-портале Правительства Московской области и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Контроль за выполнением постановления возложен на заместителя Председателя Правительства Московской области - министра экологии и природопользования Московской области ФИО11

МОБО ОЗПП и ООС "Принципъ" обратилась в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц, в котором просила признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Московской области от 25 июня 2019 года N, полагая, что оно нарушает права неопределенного круга лиц на использование земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства, а также на благоприятную окружающую среду, экологическую безопасность. Указало, что постановление принято с нарушением законодательства, регламентирующего порядок обращения земель, отнесенных к зоне охраны объектов культурного наследия, без положительного заключения органа, осуществляющего охрану объектов культурного наследия, а также в отсутствие государственной экспертизы; противоречит решению от 27 мая 1992 года N "Об утверждении территории государственного Бородинского военно-исторического музея - заповедника, его зон охраны и особого режима содержания", земельные участки расположены во второй и третьей зонах охраны объекта культурного наследия - зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоне охраняемого природного ландшафта; во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения; по земельным участкам частично протекает река "данные изъяты", русло которой нарушено.

Решением Московского областного суда от 3 декабря 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 апреля 2021 года, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 1 октября 2021 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 15 октября 2021 года, МОБО ОЗПП и ООС "Принципъ" ставит вопрос об отмене судебных актов, в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права. Доводы кассационной жалобы аналогичны позиции административного истца в судах первой и апелляционной инстанций.

На кассационную жалобу поданы письменные возражения Правительством Московской области.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно, в надлежащей форме, информация имеется, в том числе на официальном сайте суда, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы и отмены либо изменения обжалуемых судебных актов не находит.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судебными инстанциями допущено не было.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Как следует из материалов административного дела и установлено судом, ООО "Эко-Верда" (переименовано в ООО "Можайский МПК") обратилось к Губернатору Московской области с ходатайствами от 10 января 2019 года и от 18 апреля 2019 года о переводе принадлежащих на праве собственности Обществу земельных участков с кадастровыми номерами N, N N из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию земель "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" в целях реализации масштабного инвестиционного проекта по строительству мусороперерабатывающего комплекса.

По заключениям министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области изменение категории указанных земельных участков на испрашиваемую категорию возможно.

Земельные участки не включены в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается, утвержденный постановлением Правительства Московской области от 15 февраля 2017 года N, в границах земельных участков мелиорируемые земли отсутствуют.

Комитетом по архитектуре и градостроительству Московской области даны заключения о возможном изменении категории названных выше земельных участков, которые не расположены в водоохраной зоне, в зоне санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, установленной актами, действовавшими на момент принятия оспариваемого постановления, решениями исполнительного комитета Московского городского и областного Советов народных депутатов от 17 апреля 1980 года N 500-1143 "Об утверждении проекта установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы в границах ЛПЗП", постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" и от 30 апреля 2010 года N 45 "Об утверждении СП 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы".

В соответствии с Генеральным планом Можайского городского округа Московской области, утвержденным решением Совета депутатов Можайского городского округа Московской области от 29 декабря 2018 года N, Правилами землепользования и застройки территории (части территории) "данные изъяты", разработанным в части кадастрового квартала N "адрес", утвержденным решением Совета депутатов Можайского городского округа Московской области от 29 декабря 2018 года N, спорные земельные участки относятся к территориальной зоне "П-1" - специализированная производственная зона.

Документация по планировке территории в отношении указанных участков не утверждена.

В соответствии с заключением Главного управления региональной безопасности Московской области по результатам специализированной антикоррупционной экспертизы проекта постановления Правительства Московской области "О переводе из одной категории в другую земельных участков, расположенных в Можайском городском округе Московской области" коррупциогенных факторов не выявлено.

Пунктом 7.1 Положения о Градостроительном совете Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 18 марта 2013 года N, вопросы о переводе земель или земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в иные категории, за исключением категории земель - земли населенных пунктов, отнесено к функциям названного Совета.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, оспариваемые положения Постановления N не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права административного истца и неопределённого круга лиц; порядок принятия, введения в действие, опубликования Постановления соблюден.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (пункт 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли, указанные в пункте 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации, подпунктом 10 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель отнесен к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Порядок перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен в статьях 3, 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

Аналогичная норма содержится в абзаце 1 части 4 статьи 5 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области".

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случаях: установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (статья 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").

Основанием для признания недействительными актов о переводе земель из одной категории в другую является нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Правительство Московской области в соответствии с Законом Московской области от 2 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, к полномочиям которого в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, природопользованием, землепользованием и лесными отношениями, отнесено в том числе принятие решений об отнесении земель к категориям, переводе их из одной категории в другую в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области (пункт 9 статьи 13), такие решения принимаются в форме постановлений (часть 1 статьи 33).

В силу пункта 3 части 1 статьи 3 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" Правительство Московской области принимает правовые акты о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 названной статьи.

Учитывая обстоятельства дела, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, имеющиеся в деле доказательства, которым дана оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия кассационной инстанции полагает правильным выводы судов об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Судами установлено, что кадастровая стоимость спорных земельных участков установлена решением комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости от 27 марта 2019 года, по состоянию на 25 июня 2019 года не превышала средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), ввиду чего обоснование наличия/отсутствия иных вариантов размещения объектов, не рассматривалось.

Доводы административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят без положительного заключения органа, осуществляющего охрану объектов культурного наследия, в отсутствие государственной экспертизы, а следовательно, противоречит закону, судами правильно признаны несостоятельными, поскольку действовавшее на момент принятия оспариваемого постановления законодательство не содержало обязательных требований о необходимости получения положительного заключения органа, осуществляющего охрану объектов культурного наследия, а также о необходимости проведения государственной экологической экспертизы при принятии решения о переводе вышеуказанных земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения, в том числе в целях дальнейшего использования для размещения объектов по обращению с отходами.

Оспариваемое постановление не регулирует вопросы обращения с отходами, вопросы строительства и дальнейшей эксплуатации мусороперерабатывающего комплекса, а также не является проектной документацией, в связи с чем не могло быть объектом государственной экологической экспертизы.

Доводы жалобы о том, что оспариваемое постановление противоречит решению "данные изъяты" от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении территории Государственного Бородинского военно-исторического музея - заповедника, его зон охраны и особого режима содержания" являлись предметом оценки судов, не нашли объективного подтверждения. Названным нормативным правовым актом запрет на перевод земельных участков из одной категории в другую, в том числе в границах охранной зоны Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника, не установлен.

Расположение спорных земельных участков во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения судом не установлено.

По сообщению Московско-Окского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 9 апреля 2021 года в государственном водном реестре отсутствуют сведения о водном объекте "данные изъяты" вблизи земельного участка с кадастровым номером N.

По результатам проведенного обследования территории спорных земельных участков наличия природных или искусственных водоемов, водотоков либо иных объектов, постоянное или временное сосредоточение вод в которых имеет характерные формы и признаки водного режима, не установлено.

Учитывая изложенное, судебная коллегия кассационной инстанции приходит к выводу, что обстоятельства, имеющие значение для дела установлены правильно, нормы материального и процессуального права не нарушены, доводы жалобы были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем оснований для отмены постановленных судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 3 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 30 ноября 2021 года.

Председательствующий

Судьи