Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2021 г. по делу N 8а-30669/2021[88а-28719/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" на решение Московского областного суда от 15 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" к Правительству Московской области об оспаривании постановления.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителей межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" адвоката Трунина Д.Н, Труниной О.А, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационною жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

постановлением Правительства Московской области N 196/13 от 8 апреля 2004 года "О предоставлении земельного участка, расположенного вблизи д. Храброво Можайского района" прекращено право постоянного (бессрочного пользования ЗАО "Уваровский-1" частью земельного участка площадью 50 000 кв.м, с кадастровым N, расположенного вблизи д. Храброво Можайского района (пункт 1), изменено целевое назначение данного земельного участка сельскохозяйственного назначения, непригодного для ведения сельскохозяйственного производства (нарушенные земли) (пункт 2); земельный участок представлен в аренду Можайскому муниципальному предприятию коммунального хозяйства и благоустройства для строительства полигона захоронения твердых бытовых отходов (категория земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения) (пункт 3).

Межрегиональная общественная благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" обратилась в суд с административным исковым заявлением, просила признать недействующим данное постановление, как явившееся основанием к изданию Распоряжения Правительства Московской области от 15 ноября 2019 года N 927-РП "О целесообразности заключения соглашения между Правительством Московской области и обществом с ограниченной ответственностью "Эко-Верда" об обеспечении реализации масштабного инвестиционного проекта по строительству комплекса по переработке и размещению твердых коммунальных отходов "Храброво" на территории Можайского городского округа Московской области на земельных участках, предоставляемых в аренду обществу с ограниченной ответственностью "Эко-Верда" без проведения торгов".

В обоснование административного иска указало, что оспариваемое постановление нарушает права неопределенного круга лиц на использование земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства, а также на благоприятную окружающую среду, экологическую безопасность; издано с нарушением требований Федеральных законов "О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения" и "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", без проведения государственной экологической и историко-культурной экспертиз; при принятии оспариваемого постановления не учтено, что земельный участок, отведенный под строительство полигона находится в особо охраняемой природной территории и в границах территории охранной зоны, утвержденной для Бородинского военно-исторического музея-заповедника, без учета положений Решения Малого совета Мособлсовета народных депутатов от 27 мая 1992 года N 6/11, устанавливающих режим содержания территории охранной зоны Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника, согласно которому запрещается засорение территории промышленными и бытовыми отходами любого вида; нарушение почв, вызывающее ее эрозию, размывы и обвалы; любая деятельность, наносящая ущерб отдельным памятникам, их зонам отчуждения и охранным знакам; самовольные археологические раскопки, сбор или добыча с целью присвоения археологических находок, как с поверхности, так и при раскопках.

По мнению административного истца, принятию оспариваемого акта должен был предшествовать ряд обязательных процедур: проведение инженерных изысканий, утверждение проекта, проведение государственной экспертизы проекта, однако данные требования соблюдены не были, в нарушение статьи 15 Конституции Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт официально не опубликован.

В административном иске обращено внимание на нарушение положений статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", поскольку изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, а также на отсутствие государственной экспертизы проекта и нахождение участка в зоне 2 пояса санитарной охраны источников питьевого водоснабжения.

Решением Московского областного суда от 15 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 апреля 2021 года, в административном иске отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 1 октября 2021 года, межрегиональная общественная благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" просит отменить состоявшиеся судебные постановления. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на нарушении режима использования земель, входящих в охранную зону памятника истории и культуры, полагает ошибочными выводы суда апелляционной инстанции об обратном; считает, что оспариваемый акт не был опубликован надлежащим образом.

В письменных возражениях представитель Правительства Московской области просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Судами правильно указано, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов. По этим основаниям судебные акты не обжалуются.

Проверяя порядок опубликования оспариваемого акта, суды установили, что он был размещен в информационно-правовой системе "Законодательство России" 8 апреля 2004 года, а также в информационных правовых системах Консультант плюс и Гарант, что обеспечило возможность ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.

В пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Применив закон с учетом приведенного толкования, суды пришли к обоснованному выводу о том, что опубликование оспариваемого акта не в том печатном издании в данном случае не дает оснований считать порядок опубликования нарушенным.

С учетом изложенного повторно приведенные в кассационной жалобе доводы о нарушении порядка опубликования оспариваемого акта судебной коллегией отклоняются.

Разрешая данное административное дело, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что оспариваемый акт не содержит положений, противоречащих каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Так, одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса (пункт 1).

Земли, указанные в пункте 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, 14 октября 1999 года МУП коммунального хозяйства и благоустройства Можайского района обратилось к Главе администрации Можайского района с просьбой выделить под новую свалку территорию бывшего карьера на правой стороне Минского шоссе за АЗС ("данные изъяты" км).

Межевым делом по установлению границ земельного участка подтверждено, что 25 апреля 2000 года на основании указанного ходатайства муниципального предприятия коммунального хозяйства и благоустройства о выделении земельного участка под полигон твердых и жидких бытовых отходов из земель ЗАО "Уваровский-1" постановлением главы Можайского района N 640-П во временное пользование под полигон твердых и жидких бытовых отходов был представлен участок 4, 5 га и под подъездную дорогу 0, 5 га в районе деревни Храброво.

Данное постановление было признано утратившим силу постановлением главы Можайского района от 30 октября 2001 года N 1682-П. Этим же постановлением спорный земельный участок был передан в фонд земель областного назначения с целевым использованием: под строительство полигона ТБО 4, 5 га, подъездную дорогу к нему 0, 5 га в районе деревни Храброво на "данные изъяты" км Минского шоссе из земель, находящихся в пользовании ЗАО "Уваровский-1" с последующей передачей в бессрочное пользование ГУП "Экосистема".

Планируемые показатели полигона были следующими: общая площадь отвода 6, 5 га, мощность отходов до естественной поверхности 20 м, превышение поверхности полигона над естественной поверхностью 5 м, ежегодный объем захоронения 140 тыс. куб.м, срок эксплуатации полигона 17 лет.

Отвод участка произведен в апреле 2002 года на основании постановления от 25 апреля 2002 года N 640-П.

Материалы выбора утверждены постановлением главы Можайского района Московской области от 4 сентября 2002 года N 1851-П "Об утверждении материалов выбора земельного участка". Этим же постановлением отменено постановление от 30 октября 2001 года N 1682-П "О передаче земельного участка в фонд земель областного назначения".

Участок сформирован и поставлен на кадастровый учет с кадастровым N площадью 50000 кв.м 11 февраля 2003 года с местоположением, установленным относительно ориентира "адрес", расположенного в границах участка.

Распоряжением министерства экологии и природопользования от 17 октября 2003 года N 654- РМ было предварительно согласовано место размещения объектов для организации полигона захоронения твердых бытовых отходов с подъездной автодорогой на земельном участке площадью 5 га Можайскому МУП коммунального хозяйства и благоустройства из земель, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании АО "Уваровский-1" вблизи д. Храброво Можайского района.

Оспариваемым постановлением от 8 апреля 2004 года изменено целевое назначение данного земельного участка сельскохозяйственного назначения, непригодного для ведения сельскохозяйственного производства (нарушенные земли) земельный участок переведен в категорию земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.

Статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, в частности, что порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (пункт 1), нарушение установленного названным Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3).

Такие нарушения судами не установлены и кассационная жалоба не содержит доводов о нарушении действовавших на момент принятия оспариваемого акта законоположений, регулирующих порядок перевода земель из одной категории в другую.

Доводы кассационной жалобы о нарушении режима использования земель, входящих в охранную зону памятника истории и культуры, были предметом тщательной проверки суда апелляционной инстанции и получили надлежащую правовую оценку.

Статьей 63 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" закреплено, что до начала проведения историко-культурной экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 года сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (пункт 4).

Зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, отнести соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения (пункт 5).

В соответствии с Постановлением Совмина РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 "О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР" "Бородинское поле и памятники на нем" отнесено к памятнику истории государственного значения.

Постановлением Совмина РСФСР от 31 мая 1961 года N 683 Бородинское поле объявлено Государственным Бородинским военно-историческим музеем-заповедником с включением в него памятных мест, исторических памятников Бородинского поля и Государственного Бородинского военно-исторического музея. В соответствии с данным актом памятник истории государственного значения "Бородинское поле и памятники на нем" вошел в состав Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника.

Указом Президента Российской Федерации от 24 января 1995 года N 64 "О включении отдельных объектов в государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" Государственный Бородинский военно-исторический музей-заповедник (включая территорию с расположенными на ней памятниками истории и культуры) включен в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" Государственный Бородинский военно-исторический музей-заповедник включен в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального значения.

В соответствии с пункте 1 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации являются объектами, составляющими основу национального богатства страны, относятся исключительно к федеральной собственности.

В соответствии со статьей 99 Земельного кодекса Российской Федерации земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятники истории и культуры) отнесены к землям историко-культурного назначения, изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

Решением Малого Совета Московского областного Совета народных депутатов от 27 мая 1992 года N 6/11 были утверждены и словесно описаны границы территории Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника, а также его зоны охраны и особого режима содержания.

С учетом приведенных положений закона и представленных в материалы дела доказательств, судом апелляционной инстанции установлено, что предоставленный оспариваемым постановлением земельный участок не входит в границы территории Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника, а относится к его охранной зоне, утвержденной решением Малого Совета Мособлсовета от 27 мая 1992 года N 6/11.

Виды производственной деятельности в границах зоны охраны музея-заповедника, требующей согласования с администрацией музея-заповедника и Министерством культуры и туризма Российской Федерации, а также отдельные запреты в части режима содержания таких зон приведены в приложении 4 к названному решению.

Так, на территории охранной зоны разрешаются все виды производственной деятельности со следующими ограничениями:

1. Подлежат согласованию с администрацией музея-заповедника и Министерством культуры и туризма Российской Федерации:

1.1. Проекты планировки и застройки населенных пунктов, объектов отдыха и туризма, существующих и вновь создаваемых населенных пунктов, размещение садоводческих товариществ и дачных поселков.

1.2. Сплошные рубки леса.

1.3. Разработка и добыча полезных ископаемых.

2. Запрещается:

2.1. Засорение территории промышленными и бытовыми отходами любого вида.

2.2. Нарушение почв, вызывающее ее эрозию, размывы и обвалы.

2.3. Любая деятельность, наносящая ущерб отдельным памятникам, их зонам отчуждения и охранным знакам.

2.4. Самовольные археологические раскопки, сбор или добыча с целью присвоения археологических находок, как с поверхности, так и при раскопках.

Исходя из такого регулирования, суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что размещение полигона ТКО к видам деятельности, подлежащим согласованию не относится, в Решении отсутствуют положения о необходимости согласования перевода земельных участков, расположенных в границах зоны охраны музея-заповедника из одной категории в другую, следовательно, на момент издания оспариваемого постановления согласования Министерства культуры и туризма Российской Федерации на перевод земельного участка из одной категории в другую, равно как и на размещение на нем полигона ТКО не требовалось, а государственная охрана территорий в рамках зон охраны, установленных Решением, отнесена исключительно к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, что подтверждено соответствующим письмом Департамента государственной охраны культурного наследия Министерства культуры России от 15 апреля 2021 года N 6397-12-02.

Отклоняя доводы о нарушении запрета засорения территории промышленными и бытовыми отходами любого вида суд апелляционной инстанции, обоснованно указал, что замусоривание территории при хранении и захоронении отходов исключается при надлежащей эксплуатации полигона ТКО.

Выводы суда основаны на положениях статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", которой даны следующие определения: объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов; захоронение отходов - это изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Таким образом, размещение отходов на предназначенном для этого объекте не тождественно запрещенному на территории охранной зоны засорению территории промышленными и бытовыми отходами любого вида.

В этой связи судебная коллегия соглашается с выводом суда апелляционной инстанции о том, что размещение полигона ТКО не относится к видам деятельности, подлежащим согласованию, либо запрещенным на территории охранной зоны и отклоняет доводы кассационной жалобы о нарушении оспариваемым актом режима использования земель, входящих в охранную зону памятника истории и культуры, его несоответствии требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В обжалуемых судебных актах дана исчерпывающая оценка утверждениям административного истца о несоответствии оспариваемого акта иным нормативным актам большей юридической силы, в частности - Федеральным законам "О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения", "Об охране окружающей среды". Доводы о несогласии с обжалуемыми судебными актами в этой части в кассационной жалобе не приведены.

Нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 15 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 7 декабря 2021 года.