Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2021 г. по делу N 66а-1418/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Белоногого А.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г.

при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-204/2021 по апелляционным жалобам Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, Общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "2-й Муринский" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 16 августа 2021 года, которым административное исковое заявление Михайлова В.Е. о признании не действующим распоряжения Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 1 апреля 2021 года N 78-р "Об отказе во включении в перечень выявленных объектов культурного наследия объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия "Здание бывшего Всесоюзного НИИ целлюлозно-бумажной промышленности" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга Маркова С.Л, представителя Общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "2-й Муринский" Барановой Н.В, поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

Распоряжением Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 1 апреля 2021 года N 78-р отказано во включении в перечень выявленных объектов культурного наследия объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, здания бывшего Всесоюзного НИИ целлюлозно-бумажной промышленности, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, 2-й Муринский проспект, дом 49, литера А, и данный объект исключен из списка объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия (далее - распоряжение от 1 апреля 2021 года N 78-р).

8 апреля 2021 года указанное распоряжение размещено на официальном стайте Администрации Санкт-Петербурга (http://www.gov.spb.ru).

Михайлов В.Е. обратился в Дзержинский районный суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим с момента принятия распоряжение от 1 апреля 2021 года N 78-р.

В обоснование требований административный истец ссылался, что оспариваемый акт принят без проведения надлежащих работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, что противоречит статье 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", пункту 2 Порядка проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года N 1905.

Определением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 10 июня 2021 года административное дело передано по подсудности в Санкт-Петербургский городской суд.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 16 августа 2021 года требования административного иска удовлетворены: распоряжение от 1 апреля 2021 года N 78-р признано недействующим со дня принятия.

В апелляционных жалобах административный ответчик и заинтересованное лицо просят решение суда отменить, в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Административный истец и его представитель в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, направили в суд апелляционной инстанции ходатайство об отложении рассмотрения дела, которое судебной коллегией было оставлено без удовлетворения в связи с непредставлением доказательств, подтверждающих уважительность причин неявки в судебное заседание.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Суд первой инстанции, проанализировав предписания пункта "д" части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, статьи 16 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 июня 2007 года N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге", пункта 3.3 Положения о Комитете по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 года N 651, сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Удовлетворяя требования Михайлова В.Е. о признании недействующим распоряжения от 1 апреля 2021 года N 78-р, суд первой инстанции указал на нарушение порядка организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, и, соответственно, произвольность оспариваемого правового акта, которым объект исключен из списка объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, и отказано во включении его в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Судебная коллегия с данным выводом суда считает возможным согласиться в связи со следующим.

Согласно частям 2 и 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В порядке реализации указанных конституционных требований принят Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), обеспечивающий сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия. Эти задачи, как следует из содержания указанного Федерального закона, достигаются за счет принятия мер, направленных на выявление и учет объектов культурного наследия, а также за счет последующего обеспечения сохранности этих объектов.

Данный Федеральный закон определяет содержание понятия "объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации" и относит к ним, помимо прочего, объекты недвижимого имущества с исторически связанными с ними территориями, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (абзац первый статьи 3).

В свою очередь, статьей 16.1 названного Федерального закона устанавливается порядок выявления объектов культурного наследия, в том числе определяются лица, участвующие в организации проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также устанавливаются отдельные правомочия этих лиц (пункт 1).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 июля 2015 года N 1905 утвержден Порядок проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (далее также - Порядок), который определяет процедуру проведения таких работ.

Согласно пункту 2 Порядка региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ

"Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Организация проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, может осуществляться также иными заинтересованными физическими или юридическими лицами.

Работы по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, за исключением объектов археологического наследия, могут осуществляться физическими или юридическими лицами самостоятельно в соответствии с государственными программами, а также по заказам физических или юридических лиц за счет средств заказчика и представляют собой подготовку сведений об историко-культурной ценности объекта, обосновывающих отнесение объекта к объектам, обладающим признаками объекта культурного наследия, включающую в себя: визуальный осмотр (натурное обследование) и фотофиксацию объекта; сбор документов и материалов (историко-архивные, библиографические и иные исследования) об историко-культурной ценности объекта; изучение и анализ полученных документов и сведений с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

В соответствии с пунктом 3 Порядка по результатам проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, Министерство культуры Российской Федерации, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия, физические и юридические лица вправе направить в региональный орган охраны объектов культурного наследия заявление о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр).

Пунктом 3 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ предусмотрено, что региональный орган охраны объектов культурного наследия, в который направлено заявление о включении в реестр объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, организует в срок не более девяноста рабочих дней со дня регистрации в региональном органе охраны объектов культурного наследия указанного заявления работу по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в том числе с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия.

Порядок организации работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, устанавливается законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Такой порядок на региональном уровне установлен в статье 12-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 года N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге", согласно положениям которой работа по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, осуществляется на основе принципа коллегиальности (пункт 1); уполномоченный орган формирует комиссию по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия (далее - Комиссия), с привлечением специалистов в области охраны объектов культурного наследия из числа членов экспертного совета. Заключение Комиссии о наличии (отсутствии) историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, составляется на основании документов и материалов, в которых содержится информация об указанном объекте, включая сведения о времени его возникновения (создания), датах основных изменений (перестроек) данного объекта и (или) датах связанных с ним исторических событий, а также фотографических изображений объекта, полученных не ранее даты поступления заявления о включении его в перечень выявленных объектов культурного наследия. Состав и порядок организации работы Комиссии утверждаются уполномоченным органом (пункт 2); уполномоченный орган на основании заключения Комиссии издает правовой акт о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия либо об отказе во включении указанного объекта в данный перечень в течение 5 рабочих дней со дня составления Комиссией заключения (пункт 3).

Приведенное правовое регулирование свидетельствует о необходимости реализации полного комплекса предписанных мероприятий, направленных на выявление у объекта, в отношении которого подано заявление, признаков объекта культурного наследия, установленных в статье 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ. Игнорирование данных требований не отвечает целям законодательства об охране объектов культурного наследия, несет угрозу полной или частичной утраты объекта, обладающего потенциальной культурной ценностью, в связи с чем является существенным нарушением, свидетельствующим о произвольности правового акта, принятого по вопросу включения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Судом установлено, что 6 ноября 2020 года Марголисом А.Д, Штиглиц М.С. и Ковалевым А.А. в Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга подано заявление о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия - здание бывшего Всесоюзного НИИ целлюлозно-бумажной промышленности (ВНИИБ) - в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

К заявлению были приложены документы и материалы, полученные по результатам проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в том числе Краткое заключение об архитектурной ценности здания бывшего НИИ целлюлозно-бумажной промышленности, расположенного в Санкт-Петербурге по "адрес", лит А, 4 фотографии наружных фасадов и 2 фотографии интерьеров здания.

Аналогичное заявление представлено в Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга теми же лицами также ДД.ММ.ГГГГ.

Приказом Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 25 февраля 2021 года N 58-п создана комиссия по установлению и историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, в том числе, здания бывшего ВНИИ целлюлозно-бумажной промышленности, пунктом 2.1 которого предписано произвести визуальный осмотр и фотофиксацию объектов.

3 марта 2021 года председателем Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга утверждено заключение комиссии по установлению и историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, согласно которому у здания бывшего ВНИИ целлюлозно-бумажной промышленности не выявлено особенностей, указывающих на наличие у него градостроительной, мемориальной и архитектурной и иной ценности, которые могли бы служить основаниями для включения его в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в связи с чем данный объект не рекомендован комиссией к включению в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Данное заключение явилось основанием для принятия оспариваемого распоряжения.

Проанализировав названное заключение, суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении требований пункта 2 статьи 12-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 года N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге", поскольку, как следует из его содержания, оно основано на результатах визуального осмотра и фотофиксации от 8 февраля 2020 года, то есть ранее даты поступления заявления о включении здания бывшего ВНИИ целлюлозно-бумажной промышленности в перечень выявленных объектов культурного наследия, что прямо противоречит требованиям указанной нормы Закона Санкт-Петербурга.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Поскольку доказательств осуществления визуального осмотра и фотофиксации в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 12-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 года N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге" административным ответчиком, на которого процессуальным законом возложена обязанность доказывания данных обстоятельств, при рассмотрении дела в суде первой инстанции представлено не было, суд пришел к обоснованному выводу о противоречии оспариваемого распоряжения нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем пришел к правильному выводу об обоснованности административного иска и признал распоряжение от 1 апреля 2021 года N 78-р недействующим.

Оспаривая содержащиеся в решении суда выводы, административный ответчик и заинтересованное лицо ссылаются на допущенную в заключении описку в части года, в котором осуществлялась фотофиксация объекта (8 февраля 2021 года вместо ошибочно указанного в заключении 8 февраля 2020 года).

К апелляционной жалобе Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга приобщена копия акта фотофиксации объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, датированного 8 февраля 2021 года, из которого следует, что он составлен начальником отдела государственного реестра объектов КГИОП Брыковым Д.С, который произвел осмотр и фотофиксацию объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, "Здание бывшего Всесоюзного НИИ целлюлозно-бумажной промышленности (ВНИИБ)", расположенного по адресу: Санкт-Петербург, 2-й Муринский проспект, дом 49, литера А.

По мнению судебной коллегии, копия данного акта не может являться надлежащим подтверждением обстоятельств, имеющих значение для дела.

Анализ положений статьи 12-1 Закона Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 года N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге" свидетельствует, что работа по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, осуществляется на основе принципа коллегиальности. При этом порядок организации работы коллегиального органа (комиссии) утверждается уполномоченным органом.

Порядок работы по установлению историко-культурной ценности здания бывшего ВНИИ целлюлозно-бумажной промышленности установлен приказом Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга от 25 февраля 2021 года N 58-п, в котором, в том числе предписано осуществить визуальный осмотр и фотофиксацию исследуемого объекта.

Соответственно, с момента издания данного распорядительного документа осуществляется работа по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия.

Таким образом, представленная копия акта от 8 февраля 2021 года не свидетельствует об его относимости к работе по установлению историко-культурной ценности объекта, которая началась с момента формирования состава комиссии и определения порядка ее деятельности. При этом из текста акта не следует, что фотофиксация осуществлялась в связи с поступлением заявлений Марголиса А.Д, Штиглиц М.С. и Ковалева А.А, преследовала цель установления историко-культурной ценности фиксируемого объекта. Кроме того, отсутствует подтверждение осуществления фотосъемки в указанную в акте дату. Акт не подписан лицом, его составившим.

Не может быть принят к качестве доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта представленный представителем Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга непосредственно в судебное заседание суда апелляционной инстанции аналогичный акт, составленный, как следует из его текста, начальником отдела государственного реестра объектов КГИОП Брыковым Д.С. и датированный 26 февраля 2021 года, на наличие которого представитель административного ответчика ни в суде первой инстанции, ни в апелляционной жалобе не ссылался.

Соблюдение коллегиального принципа работы по установлению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, предполагает свободу обсуждения, гласность и непосредственность исследования членами комиссии всех материалов, имеющих отношение к рассматриваемому вопросу, на основании которых впоследствии комиссией принимается решение, являющееся основанием для издания соответствующего правового акта.

Вместе с тем, из содержания заключения по установлению историко-культурной ценности объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия, не следует, что на рассмотрение данного коллегиального органа представлялись результаты фотофиксации от 26 февраля 2021 года, либо результаты нескольких фотофиксаций, с учетом позиции административного ответчика о фотофиксации также 8 февраля 2021 года. Кроме того, также отсутствует подтверждение осуществления фотосъемки в указанную в акте дату. Акт не подписан лицом, его составившим.

Учитывая изложенное, представленные в суд апелляционной инстанции новые доказательства судебная коллегия оценивает критически и не может их положить в основу вывода о соблюдении административным ответчиком требований закона при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Судебной коллегией отклоняются ссылки в апелляционных жалобах на нарушение судом принципов гласности, состязательности и равноправия сторон. Из материалов дела следует, что рассмотрение дела осуществлялось в открытом судебном заседании, при рассмотрении дела сторонам были созданы равные условия для представления доказательств, заявления ходатайств и реализации иных прав, предусмотренных статьей 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Доказывание по делу осуществлялось на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда, что соответствует требованиям пункта 7 статьи 6, статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом толкования, данного в пункте 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации". Представленные в дело доказательства получили надлежащую судебную оценку.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика об отсутствии в решении суда суждения относительно всех позиций, изложенных в заключении, не могут быть приняты во внимание, поскольку установление указанного судом нарушения, с учетом его существенности, являлось достаточным основанием для удовлетворения административного иска.

Выводы, изложенные в судебном акте, мотивированы, соответствуют установленным судом обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 16 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга, Общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "2-й Муринский" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: