Решение Суда Корякского автономного округа от 2 ноября 2004 г. N 3-19-04 При неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний контрольно-счетной палаты субъекта РФ принятие мер к нарушителю бюджетного законодательства не входит в компетенцию этого органа, а наделение его такими полномочиями законом субъекта противоречит Конституции РФ и Бюджетному Кодексу РФ

Решение Суда Корякского автономного округа
от 2 ноября 2004 г. N 3-19-04

Суд Корякского автономного округа в составе

председательствующей - заместителя председателя Суда Каюровой Л.В.

при секретаре - Метелица Н.П.

с участием прокурора - Ступникова В.М.

а так же сторон:

представителя Губернатора Корякского автономного округа - Фещенко А.О.

и представителя Думы Корякского автономного округа - Шевцовой Е.В.

заинтересованного лица на стороне Думы Корякского автономного округа - Счетной палаты Корякского автономного округа в лице председателя Александровой О.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Губернатора Корякского автономного округа Логинова В.А.

- о признании Закона Корякского автономного округа от 08.01.02 г N 101-оз "О контрольно-счетной палате Корякского автономного округа" недействующим и не подлежащим применению в полном объеме

Установила:

Губернатор Корякского автономного округа Логинов А.В. обратился в суд с вышеуказанным заявлением.

По мнению заявителя, положение ч. 2 ст. 1 этого закона о том, что Контрольно-счетная палата является структурным подразделением Думы Корякского автономного округа принято в нарушение ст. 37 Устава Корякского автономного округа, поскольку такая структура в составе Думы КАО этой статьей не предусмотрена. Таким образом, ч. 2 ст. 1 противоречит как Уставу Корякского автономного округа (ст. 37), так и ч. 2 ст. 4, ч. 4 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее по тексту ФЗ "Об общих принципах организации органов власти..."). В связи с указанным, наделение ч. 1 ст. 1 оспариваемого закона именно структурного подразделения Думы КАО полномочиями самого представительного (законодательного) органа власти субъекта по осуществлению финансового контроля за соблюдением и исполнением бюджета округа и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, распоряжением собственностью субъекта РФ (предусмотренными п.п. 1, 7 абз. 1 ст. 4; п.п. 1 абз. 1 ст. 8; ст. 11, 12; ч. 1 ст. 13; ст.ст. 14, 16, 17, 18), а также полномочиями о даче представлений и предписаний, в том числе принятии решений о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций (предусмотренными ст.ст. 22, 23), не соответствует положениям абз. 2 ч. 9 ст. 4 ФЗ "Об общих принципах организации органов власти...", устанавливающим запрет на распоряжение средствами бюджета субъекта в какой-либо форме, и является не чем иным, как прямым вмешательством структурного подразделения Думы в управление и распоряжение средствами окружного бюджета.

По мнению заявителя, вышеуказанный закон в действующей редакции, наделяющий вышеуказанными контрольными полномочиями орган не установленный Уставом КАО, нарушает компетенцию Губернатора в части распоряжения средствами бюджета округа, затрагивает конституционный принцип разделения властей и нарушает баланс их полномочий в сторону с перевесом представительной (законодательной) власти.

В судебном заседании представитель Губернатора округа Фещенко А.О. заявленные требования изменил, просил признать не соответствующими Уставу Корякского автономного округа, ФЗ "Об общих принципах организации органов власти...", а также Конституции РФ (ст.ст. 71, 76, 77) только ч. 1 и ч. 2 ст. 1; абз. 2 и абз. 8 ст. 4; и ч. 3 ст. 23 оспариваемого закона округа по доводам, изложенным в заявлении. При этом полагал, что закрепление статуса контрольно-счетной палаты округа ч. 2 ст. 1 не иначе как структурного подразделения Думы, которое не предусмотрено Уставом округа (ст. 37) лишает ее каких-либо полномочий самостоятельного финансового контроля, как это указано в ч. 1 ст. 1 оспариваемого закона и противоречит п. 6 ст. 151 БК РФ. При таком положении дел, по его мнению, отсутствуют правовые основания к наделению счетной палаты округа контрольными полномочиями, предусмотренными абз. 2, 8 ст. 4 и ч. 3 ст. 23 оспариваемого закона.

Представитель Думы Корякского автономного округа Шевцова Е.В. и заинтересованное третье лицо на стороне Думы - Контрольно-счетная палата Корякского автономного округа в лице ее председателя Александровой О.В. заявленными требованиями не согласились. Указали о том, что ч. 2 ст. 1 предусматривавшая, что счетная палата является структурным подразделением Думы, исключена на октябрьском заседании Думы 2004 года, изменения направлены для подписания Губернатору Корякского автономного округа и последующего опубликования; другие оспариваемые нормы соответствует в полном объеме федеральному законодательству.

Выслушав объяснения сторон, заключение прокурора Ступникова В.М., полагавшего необходимым заявленное требование удовлетворить лишь в части признания не соответствующей федеральному законодательству ч. 3 ст. 23 оспариваемого закона округа, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации, основополагающим принципом государственной власти в Российской Федерации является конституционный принцип ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также вытекающей из этого независимости друг от друга и самостоятельности их органов. Разделение единой государственной власти предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

В соответствии со ст. 5 п. 4 ФЗ "Об общих принципах организации органов власти...", представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, утверждает бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и осуществляет контроль за их исполнением, а также соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации. Таким образом, именно такой контроль, будучи одним из необходимых полномочий представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации является существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.

В соответствии со ст.ст. 8, 153, 157, 265 Бюджетного Кодекса РФ законодательные (представительные) органы для осуществления соответствующего финансового контроля за исполнением бюджета, формируют и определяют правовой статус собственных контрольных органов (контрольных палат) для проведения внешнего аудита бюджетов, которые в соответствии со ст. 151 ч. 4 Бюджетного кодекса РФ являются органами государственного контроля; полномочия таких органов определяются, помимо настоящего Кодекса, иными федеральными законами и законами субъектов РФ.

По смыслу вышеприведенных норм (в отсутствие специального федерального закона о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации) представительный (законодательный) орган субъекта Федерации (в данном случае Дума Корякского автономного округа), по мнению суда, обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты. Однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского (думского) контроля за исполнением бюджета, и осуществляться в надлежащей законодательной форме.

В соответствии со ст. 76 Устава Корякского автономного округа, для осуществления контрольных функций за исполнением программ социально-экономического развития и исполнением окружного бюджета может быть образована контрольно-счетная палата Корякского автономного округа, порядок образования, компетенция и полномочия которой определяются законом Корякского автономного округа.

При таких обстоятельствах, установленный оспариваемой ч. 1 ст. 1 статус Контрольно-счетной палаты Корякского автономного округа как постоянно действующего органа финансового контроля, образуемого Думой Корякского автономного округа и подотчетного ей, с учетом и во взаимосвязи со ст.ст. 2, 3, 5 - о правовой основе, принципов осуществления деятельности, а также финансирования отдельной строкой в окружном бюджете наделяет ее в достаточной степени организационной и функциональной независимостью в ходе выполнения возложенных на нее задач и видов деятельности.

В связи со всем вышеизложенным абз. 2 и абз. 8 ст. 4 оспариваемого закона об осуществлении счетной палатой предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением окружного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Корякского автономного округа, а также контроля за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Корякского автономного круга, не противоречит вышеуказанному действующему федеральному законодательству и Уставу Корякского автономного округа и, таким образом, не нарушает баланс исполнительной и законодательной власти; равным образом не нарушают компетенцию Губернатора по исполнению и распоряжению средствами бюджет округа.

Вместе с тем, в соответствии с п. 2 ст. 4 ФЗ "Об общих принципах организации органов власти...", структура органа государственной власти устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Как следует из Устава Корякского автономного округа (ст. 37), именно в структуре Думы Корякского автономного округа контрольно-счетная палата не предусмотрена.

При таких обстоятельствах ч. 2 ст. 1 Закона КАО "О контрольно-счетной палате Корякского автономного округа" о том, что "счетная палата является структурным подразделением Думы", противоречит действующей вышеуказанной редакции ст. 37 Устава КАО, как нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации, имеющего большую юридическую силу, а во взаимосвязи с этим и п. 2 ст. 4 вышеуказанного федерального закона.

Заинтересованное лицо - Счетная палата, возражая против заявленного требования о признании незаконной ч. 3 ст. 23 закона округа, указало, что применение контрольно-счетной палатой к нарушителям бюджетного законодательства такой меры, как приостановление всех видов операций по счетам проверяемых учреждений осуществляется не непосредственно, а только через соответствующие правомочные финансовые органы контроля, каковыми являются Федеральное казначейство или органы, исполняющие бюджет субъекта. Счетная палата в таком случае направляет свое предписание именно этим органам, которым, как органам, применяющим меры принуждения в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, и принадлежит право принятия решения о приостановлении финансовых, платежных и расчетных операций. Аналогичными полномочиями обладает и Контрольно-счетная палата Российской Федерации, возложенными на нее ст. 24 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".

Однако, как дословно следует из ч. 3 ст. 23 оспариваемого закона округа "при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Председатель Счетной палаты или заместитель Председателя Счетной палаты ... может принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций". Таким образом, в изложенной редакции закона отсутствуют какие-либо формулировки о том, что такие полномочия осуществляются не самим органом финансового контроля (счетной палатой), а специальными уполномоченными на то органами, в связи с чем доводы в этой части представляются суду несостоятельными.

Кроме того, в силу требований ч. 4 ст. 151, ст. 152, ч. 2 ст. 265 БК РФ контрольно-счетные палаты входят в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями и являются участниками бюджетного процесса. Однако каждый орган имеет свои собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ними полномочий, в соответствии с указанными нормами - контрольные органы (контрольные палаты) представительных органов являются органами государственного финансового контроля, осуществляющих т.н. внешний контроль.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ в исключительном ведении Российской Федерации находится финансовое регулирование. Вместе с тем, Бюджетным Кодексом РФ контрольно-счетные палаты в числе органов, применяющих какие-либо меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства, не поименованы. Какой-либо Федеральный закон о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации в настоящее время отсутствует.

При таких обстоятельствах суд не может принять доводы ответчика о том, что Дума КАО возложила вышеуказанные полномочия на счетную палату округа по аналогии, т.к. такие же полномочия возложены федеральным законом и на Контрольно-счетную палату РФ, поскольку указанным законом эти полномочия предоставлены только Контрольно-счетной палате РФ. Таким образом, при неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний контрольно-счетной палаты субъекта РФ принятие мер к нарушителю бюджетного законодательства не входит в компетенцию этого органа, а наделение его такими полномочиями законом субъекта противоречит Конституции РФ и Бюджетному Кодексу РФ.

В соответствии со ст. 253 ГК РФ установив, что оспариваемый нормативный акт или часть его противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает его недействующим.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194, 195, 198 ГПК РФ, Суд Корякского автономного округа решил:

Заявление Губернатора Корякского автономного округа Логинова В А удовлетворить частично.

Признать недействующим ч. 2 ст. 1 и ч. 3 ст. 23 Закона Корякского автономного округа "О контрольно-счетной палате Корякского автономного округа" от 08.01.2002 г. N 101-оз (в действующей редакции с изм. от 29.04.2002 г.) со дня его принятия.

В остальной части заявленные требования оставить без удовлетворения. Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвующем в деле, принесено кассационное представление в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после его вынесения в мотивированной форме.

Председательствующая

Л.В. Каюрова