Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 декабря 2021 г. по делу N 8а-9656/2021[88а-9589/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Белоусовой Ю.К, Фахретдиновой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Абдулаева Р.Д. на решение Гергебильского районного суда Республики Дагестан от 13 января 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 12 мая 2021 г.

по административному делу по административному иску Абдулаева Р.Д. к Собранию депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" в лице председателя Салимова С.И. о признании незаконным решения от 26 октября 2018 г. N 2 об отзыве депутата Абдулаева Р.Д.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав посредством видео-конференцсвязи пояснения Абдулаева Р.Д, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Абдулаев Р.Д. обратился в суд с административным иском к Собранию депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" в лице председателя Салимова С.И. о признании незаконным решения от 26 октября 2018 г. N 2 об отзыве депутата Абдулаева Р.Д. Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский", делегированного депутатом Собрания муниципального района "Гунибский район".

В обоснование требований указано, что решением Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" Гунибского района от 1 августа 2018 г. N 13 полномочия депутата Абдулаева Р.Д, делегированного решением от 22 сентября 2015 г. N 3 депутатом Собрания муниципального района "Гунибский район", были прекращены с опубликованием решения в средствах массовой информации. На основании принесенного протеста прокурора 26 октября 2018 г. протест был удовлетворен. Однако одновременно инициирован повторный отзыв (прекращение полномочий) депутата Абдулаева Р.Д. по мотиву незаконности его делегирования. 22 ноября 2018 г. в письме Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" Гунибского района N 11 сообщено о причинах принятого решения, однако конкретные причины в его обоснование не приведены, печать представительного органа не проставлена. Такими действиями административного ответчика по мнению Абдулаева Р.Д. нарушены его права и интересы в осуществлении депутатских полномочий.

Решением Гергебильского районного суда Республики Дагестан от 27 февраля 2020 г. в удовлетворении административного иска Абдулаева Р.Д. отказано по пропуску срока обращения в суд.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 28 июля 2020 г. вышеуказанное решение суда отменено с направлением административного дела на новое рассмотрение по существу требований.

Решением Гергебильского районного суда Республики Дагестан от 13 января 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 12 мая 2021 г, требования Абдулаева Р.Д. оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе Абдулаева Р.Д, поданной 16 ноября 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 25 ноября 2021 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, направлении административного дела на новое рассмотрение в ином составе суда.

Иные лица, участвующие в деле, не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами, Абдулаев Р.Д. 13 сентября 2015 г. избран депутатом представительного органа Собрания муниципального образования "сельсовет Чохский" Гунибского района Республики Дагестан.

22 сентября 2015 г. Абулаев Р.Д. был наделен статусом депутата представительного органа - Собрания муниципального района "Гунибский район" с момента избрания его депутатом этого представительного органа, то есть со дня принятия решения от 22 сентября 2015 г. N 3 "Об избрании (делегировании) депутата в состав представительного Собрания района муниципального района "Гунибский район".

Решением Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" Гунибского района от 31 августа 2018 г. N 13 принято решение о прекращении полномочий депутата муниципального района "Гунибский район" Абдулаева Р.Д, избранного (делегированного) в соответствии решения Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" от 22 сентября 2015 г. N 3 Указанное решение опубликовано в газете "Гуниб" от 21 сентября 2018 г. N 47.

В целях устранения выявленных нарушений федерального законодательства прокуратурой Гунибского района на указанное решение принесен протест.

Согласно выписке из протокола заседания Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" от 26 октября 2018 г. N 11, на котором присутствовало 10 депутатов из 10, председатель Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" и приглашенные прокурор Гунибского района, УУП ОМВД по Гунибскому району на территории муниципального образования "сельсовет Чохский", начальник ОМВД России по Гунибскому району Республики Дагестан, начальник полиции ОМВД России по Гунибскому району Республики Дагестан, начальник УУП ОМВД России по Гунибскому району Республике Дагестан, жители села (30 человек). Согласно второму пункту повестки заседания были обсуждены протесты прокуратуры Гунибского района.

Из пояснений председателя сельского Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" следует, что при рассмотрении протеста прокурора было установлено, что решение Собрания депутатов МО "Сельсовет Чохский" от 22 сентября 2015 г. об избрании (делегировании) депутата Абдулаева Р.Д. в районное Собрание депутатов было изначально незаконным, поскольку согласно регламенту за депутата должно было проголосовать большинство от числа присутствующих на заседании депутатов. На заседании от 22 сентября 2015 г. присутствовало всего 12 человек: 11 депутатов и председатель, за Абдулаева Р.Д. проголосовало 5 депутатов, против Абдулаева Р.Д. - 3 депутата, 4 депутата воздержались.

Аналогичные пояснения суду даны свидетелями Хутуевым Р.М. и Абдулмагомедовым Т.Г. о том, что при рассмотрении вопроса о делегировании Абдулаева Р.Д. в депутаты районного Собрания муниципального района "Гунибский район" "за" проголосовало 5 депутатов, "против" - 3 депутата и "воздержались" - 4 депутата. Следовательно, за делегирование Абдулаева Р.Д. проголосовало менее половины присутствовавших депутатов. Свидетелем Салиховым С.С. указано на то, что за делегирование Абдулаева Р.Д. проголосовано 6 депутатов, что также указывает на отсутствие простого большинства голосов.

Сторонами не оспаривалось, что на заседании Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" 26 октября 2018 г. с участием прокурора Гунибского района Республики Дагестан обсуждался вопрос о нарушении процедуры голосования и принятия решения от 22 сентября 2015 г, согласно которому Абдулаев Р.Д. был делегирован в районное Собрание депутатов. На данном заседании депутаты проголосовали об отмене решения депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" от 22 сентября 2015 г. как незаконного.

Абдулаев Р.Д. принял участие в голосовании, высказавшись против отмены решения от 22 сентября 2015 г, однако решение собрания и выписку из протокола в указанный день не получил, письмом административного ответчика от 22 ноября 2018 г. ему было сообщено об основаниях принятого решения со ссылкой на Устав муниципального образования "сельсовет Чохский" и Регламент Собрания депутатов сельского поселения, а также на пункт 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Как предусматривается Уставом муниципального образования "сельсовет Чохский", утвержденным решением Собрания депутатов сельского поселения МО "сельсовет Чохский" от 27 апреля 2015 г. N 3, Устав данного поселения является основным нормативным правовым актом, определяющим статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Устава местное самоуправление в сельском поселении осуществляется на основе принципов: соблюдения прав и свобод человека и гражданина, государственных гарантий осуществления местного самоуправления, законности, гласности, самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выборности органов и должностных лиц местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением сельского поселения и перед государством.

Собрание депутатов сельского поселения принимает Регламент, регулирующий вопросы организации и деятельности Собрания депутатов сельского поселения.

Согласно пункту 1.1 статьи 26 Устава порядок избрания депутатов, делегируемых в Собрание депутатов муниципального района "Гунибский район", устанавливается Регламентом работы Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский", который утвержден решением Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" от 22 сентября 2015 г. N 1.

В соответствии со статьей 16 Регламента решения Собрания принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Согласно статье 20 Регламента Устав муниципального образования, решение Собрания о внесении изменений в Устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов общего числа депутатов Собрания. Иные решения Собрания принимаются большинством голосов от числа присутствующих депутатов.

Рассмотрев дело по существу заявленных требований, суд первой инстанции при шел к выводу о законности оспариваемого решения, принятого с соблюдением требований федерального законодательства о местном самоуправлении и Устава муниципального образования, Регламента Собрания депутатов. В качестве дополнительного основания для отказа в удовлетворении административного иска суд также указал на пропуск Абдулаевым Р.Д. срока обращения в суд, предусмотренного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда относительно пропуска срока обращения в суд с административным иском не согласился, поскольку полагал надлежащим исчислять его с даты 29 ноября 2018 г, то есть с момента получения Абдулаевым Р.Д. письма с мотивировкой принятого решения, когда административный истец смог сделать вывод о правомерности либо неправомерности оспариваемых действий и решения административного ответчика. Вместе с тем, указанное не повлекло отмены решения суда, поскольку требования Абдулаева Р.Д. рассмотрены по существу и оснований не согласиться с выводом суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного иска суд второй инстанции не усмотрел.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда апелляционной инстанции относительно соблюдения Абдулаевым Р.Д. срока обращения в суд, однако находит предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов как постановленных с нарушением норм материального права.

В силу пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

В силу положений статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Согласно части 1 статьи 2 названного Федерального закона депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 35 того же Федерального закона представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района: может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2015 г. N 117 "О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Дагестан" настоящий Закон определяет наименования, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан, а также иные вопросы организации местного самоуправления в Республике Дагестан.

Согласно статье 3 названного Закона Республики Дагестан представительный орган поселения муниципального округа, городского округа, внутригородского района состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, избранных на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, и из депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава.

Согласно статье 45 Устава муниципального образования "сельсовет Чохский" Гунибского района Республики Дагестан решения Собрания депутатов сельского поселения принимаются на заседании Собрания депутатов сельского поселения в соответствии с Регламентом Собрания депутатов сельского поселения. Решения Собрания депутатов сельского поселения принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих депутатов, кроме случаев, предусмотренных Уставом.

Таким образом, делегирование депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" в представительный орган Собрание депутатов муниципального района "Гунибский район" является частью избирательного процесса, на которой в полном объеме распространяются требования Федерального закона от 2 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 1 статьи 77Федералного закона от 2 июня 2002 г. N 67-ФЗ Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" если при проведении голосования или установлении итогов голосования были допущены нарушения настоящего Федерального закона, иного закона, регламентирующих проведение соответствующих выборов, вышестоящая комиссия до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов может отменить решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и принять решение о повторном подсчете голосов, а если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей - о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными.

Согласно пункту 1.1 статьи 77 того же Федерального закона после установления итогов голосования, определения результатов выборов вышестоящей комиссией решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов может быть отменено только судом либо судом может быть принято решение о внесении изменений в протокол комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и (или) сводную таблицу.

В силу пункта 2 статьи 93 Закона Республики Дагестан от 6 июля 2009 г. N 50 "О муниципальных выборах в Республике Дагестан" отмена судом решения избирательной комиссии муниципального образования о результатах выборов депутатов представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования после определения результатов выборов осуществляется по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Следовательно, результаты голосования, отраженные в решении административного ответчика от 22 сентября 2015 г. N 3 "Об избрании (делегировании) депутата в состав представительного Собрания района муниципального района "Гунибский район" могли быть отменены в силу приведенных норм материального права на основании судебного акта либо полномочия депутата могли быть досрочно прекращены по основаниям, предусмотренным для принятия такого решения.

Вместе с тем, указанные требования норм материального права судами первой и апелляционной инстанций не были учтены. Выводы судебных инстанций основаны на том, что решение об избрании (делегировании) Абдулаева Р.Д. в состав Представительного Собрания Гунибского муниципального района принято в нарушение установленного порядка, предусмотренного Уставом муниципального образования "сельсовет Чохский" Гунибского района Республики Дагестан и Регламентом работы Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский", поскольку простое большинство голосов из числа присутствующих на собрании 22 сентября 2015 г. за кандидатуру депутата Абдулаева Р.Д. не набрано. Однако общее правило, предусмотренное в силу части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в данном случае не может быть применено, поскольку обжалуемое решение вытекает из выборного процесса формирования представительного Собрания депутатов муниципального района "Гунибский район", затрагивающего пассивное избирательное право административного истца.

Таким образом, Собрание депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" Гунибского района Республики Дагестан не вправе отменить ранее вынесенное им решение в рамках избрания депутатов муниципального района даже в случае, если оно, по мнению административного ответчика, не соответствует закону либо подзаконным нормативно-правовым актам, при этом в случае выявления факта несоответствия ранее принятого в ходе избирательного процесса решения Уставу и Регламенту муниципального образования, он в порядке самоконтроля устранению не подлежит, в то же время может быть обжалован в суд.

При таком положении обжалуемые судебные акты подлежат отмене с принятием нового решения о признании незаконным решения Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" от 26 октября 2018 г. N 2 об отзыве депутата Абдулаева Р.Д, делегированного депутатом Собрания муниципального района "Гунибский район" как не соответствующего статье 77 Федерального закона от 2 июня 2002 г. N 67-ФЗ Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и нарушающего интересы административного истца как депутата, обладающего пассивным избирательным правом.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Гергебильского районного суда Республики Дагестан от 13 января 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 12 мая 2021 г. отменить, принять новое решение, которым признать незаконным решение Собрания депутатов муниципального образования "сельсовет Чохский" от 26 октября 2018 г. N 2 об отзыве депутата Абдулаева Р.Д, делегированного депутатом Собрания муниципального района "Гунибский район".

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Ю.К. Белоусова

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 декабря 2021 г.