Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2021 г. по делу N 8а-32887/2021[88а-30774/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Спиряева Юрия Александровича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 19 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Спиряева Юрия Александровича к прокуратуре Московской области, Шатурской городской прокуратуре Московской области, Воскресенской городской прокуратуре Московской области о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Спиряев Ю.А. обратился в суд с названным административным иском, в котором с учетом уточнения просил признать незаконным бездействие прокуратуры Московской области, выраженное в нерассмотрении поданного им 3 октября 2020 года заявления в установленный законом срок; признать незаконным бездействие прокуратуры Московской области, Воскресенской городской прокуратуры Московской области, Шатурской городской прокуратуры Московской области, выраженные в нерассмотрении поданного им 3 октября 2020 года заявления по существу; обязать административных ответчиков устранить допущенные нарушения путем рассмотрения его заявления от 3 октября 2020 года в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В обоснование заявленных требований указал, что 3 октября 2020 года в прокуратуру Московской области им подано заявление о привлечении к административной ответственности должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры Московской области и Шатурской городской прокуратуры Московской области в связи с нарушением сроков рассмотрения обращения, поданного им 13 мая 2020 года и внесении представления Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Московской области (далее Управление Роспотребнадзора по Московской области) об устранении нарушений законодательства. В нарушение положений Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", которые запрещают направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, решение или действие которого обжалуется, прокуратура Московской области направила его заявление для рассмотрения по существу в Воскресенскую городскую прокуратуру Московской области и Шатурскую городскую прокуратуру Московской области. Письмами от 13 ноября 2020 года N и от 10 ноября 2020 года N, соответственно, Воскресенская городская прокуратура Московской области и Шатурская городская прокуратура Московской области, проигнорировав кратное превышение сроков рассмотрения и перенаправления его заявления от 13 мая 2020 года, сообщили, что нарушений порядка рассмотрения обращений граждан не установлены, оснований для внесения мер прокурорского реагирования не имеется. Указанные ответы административный истец считает немотивированными по существу, требования о проведении служебной проверки в отношении действий Воскресенской городской прокуратуры Московской области и принятии мер прокурорского реагирования в отношении Управления Роспотребнадзора по Московской области не рассмотрены, что является бездействием.

Решением Шатурского городского суда Московской области от 18 февраля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Признано незаконным бездействие прокуратуры Московской области, выраженное в нерассмотрении заявления Спиряева Ю.А. от 3 октября 2020 года в отношении Главного управления Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области" в установленный законом срок; признано незаконным бездействие прокуратуры Московской области в нерассмотрении по существу заявления Спиряева Ю.А. от 3 октября 2020 года о привлечении должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры Московской области и Шатурской городской прокуратуры Московской области к ответственности, предусмотренной статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. На административного ответчика возложена обязанность устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, рассмотрев заявление Спиряева Ю.А. от 3 октября 2020 года о привлечении должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры и Шатурской городской прокуратуры к ответственности, предусмотренной статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в соответствии с положениями действующего законодательства. Об исполнении решения административному ответчику необходимо сообщить в суд и административному истцу в течение месяца со дня вступления решения в законную силу. В удовлетворении остальной части требований Спиряеву Ю.А. отказано.

Апелляционным определением Московского областного суда от 19 мая 2021 года решение Шатурского городского суда Московской области от 18 февраля 2021 года отменено в части удовлетворенных требований, в остальной части решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 8 ноября 2021 года через суд первой инстанции, Спиряев Ю.А. просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 19 мая 2021 года в части отмены решения суда первой инстанции и направить дело на новое рассмотрение. В обоснование кассационной жалобы указывает, что судом апелляционной инстанции не дана надлежащая оценка доказательствам по делу, не дана оценка факту перенаправления Московской областной прокуратурой обращения Спиряева Ю.А. в Воскресенскую городскую прокуратуру Московской области.

Шатурским городским прокурором представлены письменные возражения, в которых он просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Как установлено судами при рассмотрении административного дела, 3 октября 2020 года Спиряев Ю.А. обратился к прокурору Московской области с заявлением, в котором просил установить и привлечь в административной ответственности по статье 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностных лиц Воскресенской городской прокуратуры Московской области и Шатурской городской прокуратуры Московской области, виновных в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, установленного законодательством Российской Федерации, при рассмотрении поданного им 13 мая 2020 года в прокуратуру Московской области заявления по факту отсутствия ответа Управления Роспотребнадзора по Московской области и внести ему (Управлению Роспотребнадзора по Московской области) представление об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения заявлений граждан, а также просил провести служебную проверку в отношении действий Воскресенской городской прокуратуры. Обращение зарегистрировано 14 октября 2020 года N.

Указанное обращение исходящим от 14 октября 2020 года N было перенаправлено в адреса Шатурской городской прокуратуры Московской области и Воскресенской городской прокуратуры Москоской области для рассмотрения по существу.

По результатам проведенной Воскресенской городской прокуратурой Московской области проверки по доводам обращения Спиряева Ю.А. факт нарушения порядка рассмотрения обращения граждан не нашел подтверждения, о чем заявителю дан ответ за подписью Воскресенского городского прокурора Московской области от 13 ноября 2020 года N, который им не обжалован.

Указанным ответом Спиряеву Ю.А. разъяснено, что сотрудники прокуратуры не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По результатам проведенной Шатурской городской прокуратурой Московской области проверки по доводам обращения Спиряева Ю.А. заявителю дан ответ за подписью заместителя Шатурского городского прокурора от 10 ноября 2021 года N, в котором указано о внесении ранее в адрес Управления Роспотребнадзора по Московской области представления об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, о чем административному истцу сообщено уведомлением от 27 августа 2020 года. Кроме того, указано об отсутствии оснований для принятия мер прокурорского реагирования.

Материалами административного дела также установлено, что 3 октября 2020 года Спиряев Ю.А. обратился к прокурору Московской области с заявлением, в котором просил установить и привлечь к административной ответственности лиц, виновных в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, установленного законодательством Российской Федерации, при рассмотрении поданного им 13 августа 2020 года руководителю Главного управления Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области" заявления и внести ему (руководителю Главного управления Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области") представление об устранении нарушений законодательства. Обращение зарегистрировано 14 октября 2020 года N.

По результатам рассмотрения указанного заявления и изложенных в нем доводов заместителем прокурора Московской области 11 ноября 2020 года вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьи 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Письмом от 11 ноября 2020 года N Спиряеву Ю.А. был дан ответ на заявление от 3 октября 2020 года с приложением копии указанного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и разъяснено его право на обжалование в случае несогласия с ним.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их в части, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что действия прокуратуры Московской области не соответствуют целям и задачам, преследуемым Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", и нарушают право административного истца на получение ответа по существу его заявления в установленный срок.

При этом, исходил из того, что в материалы дела не представлены доказательства направления прокуратурой Московской области в адрес административного истца ответа от 11 ноября 2020 года N на заявление административного истца от 3 октября 2020 года с приложением копии определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в установленные сроки, о принятом решении административному истцу стало известно 15 февраля 2021 года. Таким образом, суд первой инстанции посчитал, что указанное обращение рассмотрено с нарушением установленных законодательством сроков, что привело к нарушению прав Спиряева Ю.А. по обжалованию вынесенного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в случае несогласия с ним.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что вопросы об установлении в действиях (бездействии) прокурорских работников Воскресенской городской прокуратуры Московской области и Шатурской городской прокуратуры Московской области признаков дисциплинарного проступка и проведении служебной проверки находятся в компетенции прокурора субъекта Российской Федерации, а материалы дела не содержат доказательств рассмотрения доводов Спиряева Ю.А. прокуратурой Московской области по данному факту, что также влечет нарушение прав административного истца.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции, исходил из того, что обращения Спиряева Ю.А. рассмотрены в соответствии с требованиями организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора Московской области, ответы даны за подписями правомочных должностных лиц, нарушений при рассмотрении обращений указанного заявителя в прокуратуре Московской области, Воскресенской городской прокуратуре Московской области, Шатурской городской прокуратуре Московской области не допущено.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции в силу следующего.

В статье 33 Конституции Российской Федерации установлено, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 1, пункт 2 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре, Федеральный закон N 2202-I).

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации права на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам, и порядок их рассмотрения регламентированы Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон о порядке рассмотрения обращений граждан, Федеральный закон N 59-ФЗ).

В пункте 3 статьи 5 Федерального закона N 59-ФЗ гражданин при рассмотрении его обращения имеет право получать письменный ответ по существу поставленных вопросов либо уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов

Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона N 59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 данного Федерального закона.

В целях установления в системе прокуратуры Российской Федерации единого порядка рассмотрения обращений, и организации приема граждан приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45 утверждена и введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3.1 названной Инструкции обращения, поступившие в органы прокуратуры Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю.

Обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя (пункт 3.2 названной Инструкции).

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона N 59-ФЗ письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 данной статьи.

В силу части 2 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета Российской Федерации и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица органов прокуратуры не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и не могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

В случае подтверждения факта совершения работником прокуратуры нарушения установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, указанное лицо несет дисциплинарную ответственность.

В статье 42 Закона о прокуратуре установлено, что проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Действительно, в пункте 2.3 Инструкции о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 апреля 2016 года N 255 (далее - Инструкция о порядке проведения служебных проверок, Инструкция N 255) предусмотрено, что поводами к проведению служебных проверок, в том числе, является информация, представленная в письменном виде гражданами о совершении конкретным прокурорским работником проступка.

В соответствии с пунктом 2.4 названной Инструкции решения о проведении служебных проверок в отношении прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, а также назначаемых ими на должности прокурорских работников принимают прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур, исполняющие обязанности прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур.

Из представленного в материалы дела обращения Спиряева Ю.А. от 3 октября 2021 года, зарегистрированного 14 октября 2021 года N, следует, что в нем не указан конкретный прокурорский работник, совершивший, по мнению административного истца, нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан.

В связи с тем, что Инструкция о порядке проведения служебных проверок не предусматривает проведение служебной проверки в отношении городской (районной) прокуратуры в целом, без конкретизации конкретных должностных лиц, прокурор Московской области не имел оснований для рассмотрения вопроса о проведении служебной проверки на основании обращения Спиряева Ю.А. Соответственно, с целью установления наличия или отсутствия факта нарушения установленного порядка рассмотрения обращения административного истца указанное обращение Спиряева Ю.А. было перенаправлено в адрес Воскресенской городской прокуратуры Московской области.

При установлении факта нарушения конкретным работником городской прокуратуры установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан городской прокурор или должностное лицо, его замещающее, направляет соответствующий рапорт на имя прокурора субъекта для решения вопроса о проведении в отношении конкретного должностного лица служебной проверки.

Вместе с тем, по результатам проведенной Шатурской городской прокуратурой Московской области и Воскресенской городской прокуратурой Московской области проверок по доводам обращения Спиряева Ю.А. факты нарушения порядка рассмотрения обращения граждан не нашли подтверждения. Спиряеву Ю.А. также разъяснено, что сотрудники прокуратуры не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, оснований для доклада прокурору Московской области о необходимости проведения служебных проверок не имелось.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона о прокуратуре она составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

В абзаце первым пункта 2 статьи 4 Закона о прокуратуре предусмотрено, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 1 статьи 5 Закона о прокуратуре).

Исходя из приведенного нормативного правового регулирования, прокурору предоставлено право самостоятельно принимать решения по вопросам, находящимся в силу закона в его ведении.

Судом апелляционной инстанции также установлено, что прокуратурой Московской области рассмотрено обращение Спиряева Ю.А. от 3 октября 2020 года, поступившее и зарегистрированное 14 октября 2020 года за N, в котором он просил установить и привлечь к административной ответственности лиц, виновных в нарушении порядка рассмотрения обращений граждан, установленного законодательством Российской Федерации, при рассмотрении поданного им 13 августа 2020 года руководителю Главного управления Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области" заявления и внести ему (руководителю Главного управления Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области") представление об устранении нарушений законодательства.

По результатам проведенной проверки заместителем прокурора Московской области вынесено определение от 11 ноября 2020 года об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, копия которого направлена заявителю 11 ноября 2020 года N, что подтверждается реестром почтовой корреспонденции.

Кроме того, в рамках рассмотрения указанного административного дела Спиряеву Ю.А. вручена копия ответа от 11 ноября 2020 года N с приложением копии определения от 11 ноября 2020 года об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Следовательно, на момент вынесения решения Шатурского городского суда Московской области от 18 февраля 2021 года административный истец был проинформирован о результатах рассмотрения его обращения от 3 октября 2020 года. В связи с чем, судом апелляционной инстанции сделан правильный вывод о том, что нарушений прав Спиряева Ю.А. прокуратурой Московской области не допущено.

Из смысла части 1 статьи 218 и части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности. Для признания незаконным такого ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий, а именно: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов административного истца.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции не установлено такой совокупности условий по настоящему делу. Обращения Спиряева Ю.А. рассмотрены уполномоченными лицами, и ему даны письменные ответы. Само по себе несогласие Спиряева Ю.А. с содержанием ответов не свидетельствует о нарушении административными ответчиками Закона о порядке рассмотрения обращений граждан и не нарушает прав административного истца.

Все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой и в суде апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения судебных инстанций, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность судебных актов, постановленных в соответствии с законом, не влияют.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемого судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 19 мая 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Спиряева Юрия Александровича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 20 декабря 2021 года.

Председательствующий

Судьи