Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 г. по делу N 8а-33019/2021[88а-30978/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Гайдарова М.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 21 сентября 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Софриной О.Ю, Долженкова И.В, Косых М.И. к администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о признании незаконным соглашение.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Гайдарова М.Б, объяснения представителя администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области Ганичевой Е.С, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения Софриной О.Ю, представителя административных истцов Долженкова И.В, Косых М.И. - Серебрякова Д.В, против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Софрина О.Ю, Долженков И.В, Косых М.И. обратились с административным иском к администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, о признании незаконным с момента издания соглашение от 4 марта 2021 года, заключенное между главой администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и главой администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о передаче полномочий по утверждению генеральных планов сельского поселения в администрацию муниципального района.

Требования мотивированы тем, что в информационном бюллетене Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 05 марта 2021 года N 8 опубликовано оспариваемое соглашение, по которому администрация поселения передала администрации муниципального района часть полномочий по решению вопросов местного значения в части утверждения генеральных планов Осетровского сельского поселения, в том числе: внесение изменений в генеральный план поселения; организацию и проведение общественных обсуждений и публичных слушаний по обсуждению проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; согласование проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; нормативно-правовое регулирование переданных полномочий. Для осуществления переданных полномочий администрация поселения из своего бюджета предоставила администрации муниципального района субвенции, объем которых определяется в соответствии с п. 3.1 соглашения.

Административные истцы полагают оспариваемое соглашение противоречащим требованиям муниципального, бюджетного и градостроительного законодательства, а также положениям уставов Осетровского сельского поселения и Верхнемамонского муниципального района, поскольку представительным органом сельского поселения решение, касающееся передачи полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренных соглашением и предоставлением межбюджетных трансфертов не принималось, бюджетом Осетровского сельского поселения на 2021 год, утвержденным Советом народных депутатов поселения, не предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов за передачу полномочий по утверждению генерального плана поселения.

Решением Павловского районного суда Воронежской области от 25 мая 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 21 сентября 2021 года решение Павловского районного суда Воронежской области от 25 мая 2021 года отменено, принято по административному делу новое решение: признано незаконным соглашение от 4 марта 2021 года главы администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и главы администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о передаче полномочий Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области Верхнемамонскому муниципальному району Воронежской области по решению вопроса местного значения в части утверждения генеральных планов поселения в администрацию района.

В удовлетворении ходатайства административных истцов в применении мер предварительной защиты по административному иску отказано.

В кассационных жалобах, поданных 29 октября 2021 года администрацией Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрацией Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, через суд первой инстанции, оспаривается законность и обоснованность судебного акта апелляционной инстанции, ставится вопрос о его отмене, оставлении без изменения решения суда первой инстанции.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию стороны административных ответчиков в судах первой и апелляционной инстанций, указывая на то, что уставами органов местной власти определен перечень вопросов отнесенных к исключительной компетенции Советов депутатов и оспариваемое соглашение не отнесено к ним; решение о трансфертах принято Советом депутатов.

Иные стороны в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, что, в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не препятствует рассмотрению кассационных жалобы, представления. Явка сторон не признавалась обязательной.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, объяснения представителя администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, возражения Софриной О.Ю, представителя административных истцов Долженкова И.В, Косых М.И, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Как следует из материалов дела, соглашением от 4 марта 2021 (далее - соглашение) администрация Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района передает администрации муниципального района часть полномочий по решению вопросов местного значения в части утверждения генеральных планов Осетровского сельского поселения (пункт 1.1 соглашения).

Из пункта 2.2 соглашения следует, что для решения вопросов местного значения, предусмотренных пунктом 1.1 соглашения, администрация поселения возлагает на администрацию муниципального района полномочия по утверждению генерального плана Осетровского сельского поселения, в том числе: внесение изменений в генеральный план поселения; организацию и проведение общественных обсуждений и публичных слушаний по обсуждению проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; согласование проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; нормативно-правовое регулирование переданных полномочий.

Согласно пункту 1.2 соглашения для осуществления полномочий администрация поселения из своего бюджета предоставляет администрации муниципального района субвенции, объем которых определяется в соответствии с пунктом 3.1 соглашения, в соответствии с которым объем межбюджетных трансфертов составляет 2700 рублей, из них в 2021 году - 900 рублей, в 2022 году - 900 рублей, в 2023 году - 900 рублей. Соглашением определен срок его действия соглашения - по 31 декабря 2023 года; определен порядок и основания прекращения действия соглашения, в том числе, досрочного, соглашение содержит положения об ответственности сторон соглашения в случае его неисполнения, права и обязанности сторон соглашения.

В соответствии с пунктом 5.1 соглашения оно подлежит опубликованию 04 марта 2021 года и вступает в силу с момента его опубликования.

Решением от 11 мая 2021 года N 4 Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района внесены изменения в решение Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения от 28 декабря 2020 года N 11 "О бюджете Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области на 2021 год на плановый период 2022 и 2023 годы, которым предусмотрены межбюджетные трансферты.

Платежным поручением от 14 мая 2021 года N 78446 администрацией Осетровского сельского поселения перечислены на счет финансового отдела администрации Верхнемамонского муниципального района межбюджетные трансферты по передаче полномочий в соответствии соглашением от 04 марта 2021 года в размере 900 рублей.

Решение от 11 мая 2021 года N 4 Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района опубликовано в от 11 мая 2021 года N 20 информационного бюллетеня Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административных исковых требований, пришел к выводу, что оспариваемое соглашение заключено в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленного порядка, согласия представительного органа для заключения соглашений уставом Осетровского сельского поселения не предусмотрено, положения соглашения не противоречат требованиям законодательства, переданные полномочия не относятся к исключительной компетенции сельского поселения, административными истцами не представлено доказательств нарушения их прав.

Суд апелляционной инстанции не согласился с таким выводом суда первой инстанции, исходя из следующего.

Изучив содержание муниципальных нормативных правовых актов, суд второй инстанции пришел к выводу, что решение в части передачи отдельных полномочий от сельского поселения муниципальному району необходимо было принимать Советам депутатов муниципальных образований в пределах своей компетенции, предусмотренной статьями 14, 15, 17, 35, частью 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции принял во внимание, что исходя из требований части 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" совет депутатов как представительный орган в силу своего статуса наделен правом принимать решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также вправе принимать решения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Воронежской области, уставом муниципального образования.

В отличие от представительного органа местная администрация (как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) не формируется путем проведения муниципальных выборов, не обладает исключительными полномочиями, прямо предусмотренными Федеральным законом (часть 10 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); круг полномочий местной администрации устанавливается в уставе, принятие которого является исключительной компетенцией представительного органа.

В силу положений пункта 3 части 1, части 2, части 3 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" постановления местной администрации, в том числе и по вопросам местного значения, издаются главой местной администрацией в пределах полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что вопрос о передаче полномочий администрации муниципального образования не мог быть разрешен администрацией муниципального образования, поскольку в силу закона местная администрация не вправе самостоятельно разрешать вопрос о передаче части полномочий без уведомления представительного органа.

В решениях органов местного самоуправления Верхнемамонского муниципального района и Осетровского сельского поселения о порядке заключения соглашений органами местного самоуправления о передаче (принятии) осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения отсутствует указание на то, какой именно орган местного самоуправления: представительный или исполнительный, принимает решение о заключении такого соглашения.

Пункты 2-4 решений, как содержащие положения, установившие фактически порядок заключения соглашений о передаче полномочий, и дублирующие положения абзаца 3 части 4 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не противоречат данной федеральной норме, установившей, что порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, поскольку в данной федеральной норме отсутствует указание о том, что такой порядок не может быть утвержден нормативным правовым актом представительного органа, утвердившим перечень передаваемых полномочий.

Из указанного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, оспариваемое соглашение о передаче Осетровским сельским поселением Верхнемамонского муниципального района Воронежской области Верхнемамонскому муниципальному району Воронежской области полномочий по решению вопроса местного значения в части утверждения генеральных планов поселения от 04 марта 2021 года не соответствует требованиям Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и является незаконным.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции с принятием нового судебного акта по делу об удовлетворении административных требований о признании незаконным соглашение от 4 марта 2021 года главы администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и главы администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о передаче полномочий Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области Верхнемамонскому муниципальному району Воронежской области по решению вопроса местного значения в части утверждения генеральных планов поселения в администрацию района.

Судебная коллегия кассационной инстанции в пределах полномочий, предоставленных статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом всей совокупности обстоятельств и исследованных доказательств соглашается с такими выводами суда апелляционной инстанции.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся: (в том числе) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений.

Пунктом 2 части 1 статьи 18 названного кодекса к документам территориального планирования муниципальных образований отнесены, в том числе, генеральные планы поселений.

Часть 1 статьи 24 названного кодекса генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе, внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

В силу части 4 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Из указанных нормативных положений следует, что вопрос утверждения генеральных планов, в том числе, внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. Соответственно вопрос передачи и принятия данных полномочий также относится к ведению органов представительной власти поселения, муниципального района.

При данных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции правомерно пришел к выводу о несоответствии соглашения требованиям названных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Соответственно, доводы кассационных жалоб о законности оспариваемого акта несостоятельны.

Вопреки доводам кассационных жалоб выводы суда апелляционной инстанции соответствуют обстоятельствам административного дела и требованиям закона.

С учетом указанных обстоятельств доводы кассационной жалобы, фактически повторяющие позицию стороны в судах, которой в оспариваемом судебном акте дана правильная правовая оценка, не содержат оснований к отмене судебного акта судом кассационной инстанции.

При таких данных, оспариваемый судебный акт апелляционной инстанции полностью отвечает требованиям законности и обоснованности, у кассационной инстанции общей юрисдикции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к отмене и (или) изменению судебного акта, в связи с чем, кассационная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 21 сентября 2021 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 декабря 2021 года.

Председательствующий

Судьи