Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 декабря 2021 г. по делу N 8а-23098/2021[88а-21182/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Конаревой И.А. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Правительства Алтайского края, поданной через суд первой инстанции 14 октября 2021 года, на решение Алтайского краевого суда от 11 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2021 года по административному делу N 3а-488/2021 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Алтайского края о признании недействующим в части постановления Правительства Алтайского края от 2 октября 2020 года N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального и межмуниципального значения".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителя Правительства Алтайского края Сычевой Ю.В, представителя Министерства транспорта Алтайского края Кравченко Ю.К, поддержавших доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Козлицкую О.С, полагавшую судебные акты законными и обоснованными, кассационную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

первый заместитель прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением к Правительству Алтайского края, в котором просил признать недействующими абзацы 1-5 под сноской "*" приложения к постановлению Правительства Алтайского края от 2 октября 2020 года N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения" со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указал, что оспариваемое постановление, предполагающее исходное значение вреда равным нулю для отдельных категорий владельцев транспортных средств, противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, так как согласно статье 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Правилам возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2020 года N 67, внесение платы в счет возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, является обязательным для всех владельцев тяжеловесных транспортным средств. Исключений для отдельных категорий владельцев транспортных средств, предполагающих освобождение от внесения такой платы, федеральным законодательством не предусмотрено, в связи с чем постановление Правительства Алтайского края от 2 октября 2020 года N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения" в оспариваемой части подлежит отмене.

Решением Алтайского краевого суда от 11 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2021 года, требования административного истца удовлетворены, признаны абзацы 1-5 под сноской "*" Приложения к постановлению Правительства Алтайского края от 2 октября 2020 года N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения" недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Правительство Алтайского края ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административного истца, указывая на нарушение судами норм материального права.

Заявитель, приводя доводы апелляционной жалобы, настаивает, что постановление Правительства Алтайского края от 2 октября 2020 года N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения" в оспариваемой части не противоречит требованиям иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку установление исходного значения размера вреда для региональных или межмуниципальных дорог отнесено к исключительным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом правила определения исходного значения размера вреда при превышении допустимых нагрузок на ось транспортного средства для региональных и межмуниципальных дорог федеральным законодательством не установлены, поэтому органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить любое значение исходного размера вреда, в том числе и равное нулю, что согласуется с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 30 ноября 2011 года N 39-Г11-22, которое имеет преюдициальное значение при рассмотрении данного дела. Прокурором не доказано нарушение оспариваемым нормативным правовым актом интересов Алтайского края либо неопределенного круга лиц, не представлено в материалы административного дела также доказательств того, что из-за оспариваемой нормы Постановления N 421 происходит недофинансирование дорожной деятельности в Алтайском крае. Поскольку к полномочиям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, поддержки сельскохозяйственного производства, то норма, устанавливающая исходное значение размера вреда равным нулю, свидетельствует о надлежащем выполнении органами исполнительной власти Алтайского края своих полномочий.

Учитывая, что спорные отношения являются административными, на них не распространяется принцип равенства участников правоотношений, вследствие чего неравное положение владельцев тяжеловесных транспортных средств не свидетельствует о нарушении их прав.

В отзыве на кассационную жалобу Министерством транспорта Алтайского края доводы кассатора поддержаны.

Прокуратурой Алтайского края относительно доводов кассационной жалобы принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Алтайского края, уполномоченным на то органом государственной власти - Правительством Алтайского края, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие, регистрации и опубликования.

Разрешая требования по существу, суд первой инстанции исходил из того, что постановление Правительства Алтайского края от 2 октября 2020 года N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения" в оспариваемой части противоречит положениям Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Правилам возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2020 года N 67, поскольку из системного толкования их нормативных положений обязанность по возмещению вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов при движении по автомобильным дорогам, возложена федеральным законодательством на всех без исключения владельцев транспортных средств в зависимости от классификации транспортных средств (транспортные средства, осуществляющие перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов) при превышении ими предельно допустимых показателей, за исключением движения самоходных транспортных средств с вооружением, военной техники, транспортных средств Вооруженных Сил Российской Федерации, осуществляющих перевозки вооружения, военной техники и военного имущества.

Приходя к такому выводу, суд указал, что Правительство Алтайского края, установив равным нулю размер вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов при их движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, для тяжеловесных транспортных средств: осуществляющих перевозку грузов, необходимых для предотвращения и (или) ликвидации последствий стихийных бедствий, устранения аварий и иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на основании письменного обращения Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Алтайскому краю; принадлежащих организациям агропромышленного комплекса, включенным в реестр сельскохозяйственных товаропроизводителей Алтайского края, которые производят, перерабатывают сельскохозяйственную продукцию и перевозят жидкие грузы (горюче-смазочные материалы, сырое молоко, молочную и подсырную сыворотку, сливки, растительное масло и свекловичную мелассу), на основании письменных обращений таких организаций; принадлежащих организациям, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального и местного значения в Алтайском крае и перевозящим неделимые грузы, на основании письменных обращений таких организаций, фактически освободило отдельных владельцев транспортных средств от оплаты возмещения вреда в зависимости от осуществляемого ими определенного вида экономической деятельности и цели организации перевозки тяжеловесным транспортом.

Тем самым Правительство Алтайского края установило иной порядок получения специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспорта без возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам, притом что полномочиями по освобождению от возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам, Правительство Алтайского края не наделено.

Также суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Правительство Алтайского края, освобождая отдельные категории собственников тяжеловесных транспортных средств от возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам, способствует недопоступлению в краевой бюджет доходов от указанных платежей, что влечет недофинансирование дорожной деятельности в крае.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов являются правильными.

Правоотношения в указанной сфере на федеральном уровне регламентированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пунктом 11 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Пунктом 7 статьи 12 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ в числе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности названо определение размера вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, при движении по автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения.

Из этого следует, что оспариваемое правовое регулирование осуществлено Правительством Алтайского края в соответствии с предоставленными полномочиями, на что правомерно указали судебные инстанции в оспариваемых судебных актах.

Разрешая настоящий спор, суды установили, что положения абзацев 1-5 под сноской в скобках под звездочкой Приложения к Постановлению Правительства Алтайского края от 2 октября 2020 г. N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения" противоречат нормам действующего законодательства, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела, в оспариваемых нормативных положениях исходное значение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при превышении допустимых нагрузок на ось при их движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, установлено равным нулю для некоторых категорий тяжеловесных транспортных средств. Также предусмотрено, что обращения организаций о применении величины размера причиняемого вреда равным нулю направляются в Министерство транспорта Алтайского края в соответствии с порядком, установленным данным Министерством.

Вместе с тем, как верно указали судебные инстанции, данные положения оспариваемого нормативного правового акта противоречат пункту 7 статьи 12, пункту 2 части 13 статьи 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и части 12 статьи 31 указанного Федерального закона N 257-ФЗ, согласно которым порядок возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, и порядок определения размера такого вреда устанавливаются Правительством Российской Федерации. К полномочиям же исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации относятся только полномочия по установлению исходного значения размера такого вреда и постоянных коэффициентов для региональных или межмуниципальных дорог.

Порядок возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, и Методика определения размера вреда установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. N 67, согласно пункту 2 Методики при определении размера вреда, причиняемого транспортными средствами, учитываются величина превышения значений допустимых нагрузок на ось и массы транспортного средства, в том числе в период введения временных ограничений движения по автомобильным дорогам тип дорожной одежды; расположение автомобильной дороги на территории Российской Федерации, значение автомобильной дороги.

Из анализа указанных нормативных положений федерального законодательства следует, что региональные органы власти не наделены полномочиями устанавливать исходное значение возмещения размера вреда равное пулю, применение которого приводит к невозможности возмещения вреда, и, соответственно, к освобождению от установленной законом обязанности по возмещению вреда, причиняемого автомобильным дорогам, отдельных категорий владельцев тяжеловесных транспортных средств.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрен прямой запрет осуществлять движение по автомобильным дорогам на тяжеловесных транспортных средствах, масса которых с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которых более чем на два процента превышает допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, и (или) на крупногабаритных транспортных средствах и на транспортных средствах, осуществляющих перевозки опасных грузов без специальных разрешений, выдаваемых в порядке, установленном данным Законом.

В силу пункта 2 Правил возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. N 67, внесение платы в счет возмещения вреда осуществляется при оформлении специального разрешения, предусмотренного частью 2 статьи 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". На необходимость возмещения владельцем тяжеловесного транспортного средства вреда в качестве условия получения специального разрешения также указано в пункте 2 части 6, частях 17, 20 статьи 31 упомянутого Федерального закона N 257-ФЗ.

Согласно подпункту 9 пункта 39 Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, утвержденного приказом Минтранса России от 5 июня 2019 г. N 167, невнесение платы в счет возмещения вреда, является одним из условий отказа в выдаче специального разрешения.

Проанализировав указанные нормы федерального законодательства, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что внесение платы в счет возмещения вреда дорогам является обязательным для всех владельцев тяжеловесного транспортного средства.

Исключения из этого правила предусмотрены только для самоходных транспортных средств с вооружением, военной техники, транспортных средств Вооруженных Сил Российской Федерации, осуществляющих перевозки вооружения, военной техники и военного имущества, к которым организации, участвующие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, сельхозтоваропроизводители и осуществляющие дорожную деятельность не относятся.

С учетом приведенного правового регулирования и установленных по делу обстоятельств, довод жалобы о том, что исходные значения размера вреда, причиняемого тяжеловесным транспортом, равные нулю, установлены только для отдельных категорий организаций и применяются не автоматически, а на основании письменных обращений таких организаций, является необоснованным, поскольку федеральный законодатель не предоставил право субъектам Российской Федерации самостоятельно освобождать от обязанности внесения платы за причинение вреда отдельные категории организаций, даже если деятельность этих организаций имеет большое общественное значение и финансируется из бюджетов разных уровней.

Довод кассатора об аналогичном правовом регулировании данного вопроса в других субъектах Российской Федерации не имеет правового значения для настоящего дела.

В пункте 3 Методики расчета размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, утвержденной постановлением Правительства РФ от 31 января 2020 г. N 67, федеральный законодатель регламентировал порядок определения размера вреда при превышении значений допустимых нагрузок на одну ось (Рпом1), который рассчитывается по формуле, одной из составляющей которой является Рисх.ось - исходное значение размера вреда при превышении допустимых нагрузок на ось транспортного средства для автомобильной дороги, приведенное в таблице 2. В таблице 2 данной Методики установлено, что исходное значение размера вреда рассчитывается из суммы рублей на 100 км. Таким образом, вопреки доводам жалобы, федеральный законодатель установилпорядок определения исходного значения размера вреда, который зависит от стоимости и расстояния, ни один из указанных показателей не может равняться 0, поскольку это федеральным законодательством не предусмотрено.

Ссылки в кассационной жалобе на определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2011 года N 39-Г 11-22, как имеющее преюдициальное значение для рассмотрения данного спора, несостоятельны, поскольку выводы Верховного Суда Российской Федерации в указанном судебном акте были основаны на отсутствии установленной на федеральном уровне методики определения размера вреда, причиняемого транспортными средствами. На момент принятия упомянутого судебного акта постановление Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. N 934 определяло только правила возмещения такого вреда, порядок определения размера вреда не был регламентирован законодательно. Действующая в настоящее время редакция Постановления Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. N 67, которым утверждены Правила возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами и Методика расчета размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, а также пункт 2 части 6, части 17, 20 статьи 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривают обязательное внесение платы в счет возмещения вреда дорогам всеми владельцами тяжеловесного транспортного средства.

Невнесение платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам тяжеловесным транспортным средством, и не предоставление копий платежных документов, подтверждающих такую оплату, является одним из оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в выдаче специального разрешения (подпункт 9 пункта 39 Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, утвержденного приказом Минтранса России от 5 июня 2019 г. N 167).

При этом, как верно отмечено судами, исключений для отдельных категорий владельцев, предполагающих освобождение их от внесения такой платы, указанные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, не содержат.

Наделяя региональные органы власти полномочием по установлению исходного значения размера вреда и постоянных коэффициентов для региональных или межмуниципальных дорог, Методика не предоставляет им право определять исходное значение размера вреда равное нулю, применение которого приводит к невозможности возмещения вреда.

Вопреки доводам жалобы, выводы судов о том, что освобождением отдельных категорий собственников тяжеловесных транспортных средств от возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам, Правительство Алтайского края способствует недополучению в краевой бюджет доходов от указанных платежей, что влечет недофинансирование дорожной деятельности в крае, основан на анализе норм действующего законодательства и установленных по делу обстоятельствах, которые подтверждены допустимыми и относимыми доказательствами.

В ходе рассмотрения дела установлено, что с момента принятия нормативного правового акта возможность оформления специального разрешения без внесения платы в счет возмещения вреда была фактически предоставлена в двух случаях. Данное обстоятельство подтверждается информацией, предоставленной Министерством транспорта Алтайского края от 13 апреля 2021 г. N 30/п/1847. Учитывая, что нормативный правовой акт является действующим, а предусмотренная им возможность остается на весь период его действия, данные обстоятельства безусловно нарушают права неопределенного круга лиц, в защиту которого обратился прокурор. Доводы кассатора об обратном несостоятельны.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного ответчика в судах первой и апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка, переоценка же установленных по делу обстоятельств не отнесена к полномочиям суда кассационной инстанции.

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права, указанных в статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебными инстанциями не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Оснований для отмены или изменения судебных актов, предусмотренных частью 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, также не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Алтайского краевого суда от 11 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 декабря 2021 года.

Председательствующий

Судьи