Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 г. по делу N 66а-1692/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Артамоновой Т.А, Брянцевой Н.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Даниленко Е.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-150/2021 (УИД 30OS0000-01-2021-000177-87) по коллективному административному исковому заявлению Ломакина Дмитрия Михайловича и др. к Губернатору Астраханской области о признании недействующим распоряжения Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. N 159-р "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области", по апелляционной жалобе Ломакина Дмитрия Михайловича на решение Астраханского областного суда от 6 августа 2021 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В, объяснения административного истца Ломакина Д.М. и лиц, которым поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, Ломакина Д.М. и ФИО11 поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Губернатора Астраханской области ФИО6, участвовавших в судебном заседании посредством видеоконференц-связи, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

17 марта 2020 г. Губернатором Астраханской области принято распоряжение N 159-р "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области".

Нормативный правовой акт размещен на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru, 17 марта 2020 г.

В нормативный правовой акт вносились изменения распоряжениями Губернатора Астраханской области от 19 марта 2020 г. N 176-р, 27 марта 2020 г. 182-р, 28 марта 2020 г. N 183-р, 30 марта 2020 г. N 189-р, 4 апреля 2020 г. N 201-р.

Оспариваемым нормативным правовым актом введен на территории Астраханской области режим повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с 18 марта 2020 г.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" и Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" распоряжением Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. N 159-р (в редакции распоряжения от 4 апреля 2020 г. N 201-р) "О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области" в связи с угрозой распространения на территории Астраханской области новой коронавирусной инфекции (COVID-19), на территории Астраханской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций с 18 марта 2020 г. (пункт 1).

Правительству Астраханской области поручено утвердить правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" и Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (пункт 2).

Распоряжение от 4 апреля 2020 г. N 201-р размещено на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru, 4 апреля 2020 г.

Ломакин Д. М. и другие граждане обратились в Астраханский областной суд с коллективным административным иском о признании недействующим распоряжения Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. N 159-р в редакции от 4 апреля 2020 г. N 201-р "О внесении изменений в распоряжение Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. N 159-р", как не соответствующее законодательству Российской Федерации и нарушающее права и законные интересы граждан.

Нарушение своих прав административный истец и присоединившиеся к иску граждане связывают с введением на основании оспариваемого нормативного правового акта ограничений, установленных в связи с распространением на территории Астраханской области новой коронавирусной инфекции, которые, по мнению истца, введены незаконно ввиду несоответствия оспариваемого распоряжения положениям пункта 6 статьи 4.1 Федерального Закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера отсутствия эпидемии такого заболевания", а также ввиду отсутствия эпидемии такого заболевания. Ограничение права на свободное передвижение установлено без наличия у административного ответчика соответствующих полномочий, нарушена процедура вступления в силу оспариваемого акта.

Решением Астраханского областного суда от 6 августа 2021 г. коллективное административного исковое заявление Ломакина Д.М. оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Ломакин Д.М, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, несоответствие изложенных в определении выводов суда обстоятельствам дела, просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы Губернатор Астраханской области, прокуратура Астраханской области и Министерство здравоохранения Астраханской области представили возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции Ломакин Д.М. и ФИО7, ведущие административное дело в интересах группы лиц, поддержали доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, ссылаясь на незаконность судебного акта.

Представитель Губернатора Астраханской области ФИО12 в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражала против удовлетворения апелляционной жалобы.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, изучив доводы апелляционной жалобы, дополнений к ней, возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ).

Подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ предусмотрено, что органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации.

При введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации - руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (пункты 8, 9 и 10 статьи 4.1 данного Федерального закона).

Статья 11 Закона закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: определить соответствующую территорию в границах субъекта Российской Федерации, на которую предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; приостановить (ограничить) деятельность находящихся на этой территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей (с учетом предусмотренных указами исключений); установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Закон Астраханской области от 20 сентября 2006 г. N 60/2006-ОЗ "О защите населения и территории Астраханской области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера" относит к полномочиям Губернатора Астраханской области введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил территориальной подсистемы Астраханской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 1 статьи 1.1).

Согласно Уставу Астраханской области исполнительную власть в Астраханской области осуществляют возглавляемое Губернатором Астраханской области Правительство Астраханской области и иные исполнительные органы государственной власти Астраханской области, образуемые в соответствии с настоящим Уставом и законом Астраханской области.

Губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом Астраханской области (статья 22), в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения, подлежащие обязательному исполнению на территории Астраханской области (часть 2 статьи 23).

Правительство Астраханской области, возглавляемое Губернатором Астраханской области, является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Астраханской области, принимает акты в форме постановлений и распоряжений, обеспечивает их исполнение (статья 26 Устава, часть 1 статьи 27 Закона Астраханской области N 42/2009-03 от 5 июня 2009 г. "О Правительстве Астраханской области").

Реализуя предоставленные приведенными федеральными и региональными нормами полномочия, Губернатором Астраханской области принято оспариваемое распоряжение.

На основании оспариваемого распоряжения Губернатора Астраханской области постановлением Правительства Астраханской области от 4 апреля 2020 г. N 148-П "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Астраханской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы из вышеприведенных положений законодательства следует, что разработка и реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, связанных с угрозой возникновения на территории Астраханской области чрезвычайной ситуации, в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, относится к полномочиям Губернатора Астраханской области и возглавляемого им Правительства.

В указанной связи судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что оспариваемый нормативный правовой акт был принят в пределах полномочий, с соблюдением установленного порядка, в соответствующей закону форме.

Проверяя порядок вступления в силу и опубликования оспариваемого акта, судебная коллегия исходит из следующего.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в "Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области" или первое размещение (опубликование) полного текста нормативного правового акта в сетевом издании, на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) (часть 3 статьи 15 Закона Астраханской области от 10 апреля 2012 г. N 18/2012-О "О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области".

В статье 16 Закона определено, что Устав, законы Астраханской области, а также подзаконные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в юридическую силу после их официального опубликования.

Закон Астраханской области вступает в юридическую силу одновременно на всей территории Астраханской области на следующий день после дня его официального опубликования либо в порядке, установленном федеральным законодательством или самим законом.

Законы и подзаконные нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в юридическую силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Судом установлено, что оспариваемое распоряжение размещению (опубликованию) в сетевом издании, определенном Правительством Астраханской области (Официальный интернет-портал правовой информации органов государственной власти Астраханской области www.pravo-astrobl.ru).

Утверждение апеллянта о нарушениях десятидневного срока вступления в силу оспариваемого акта не может являться основанием для признания его недействительным, поскольку введенные ограничения направлены на защиту таких конституционно значимых ценностей как жизнь и здоровье человека в условиях угрозы распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и основаны на уже действующих положениях федерального законодательства.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что распоряжение N 159-р с последующими изменениями изданы с соблюдением порядка опубликования и вступления в силу.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правильно исходил из того, что введение на территории Астраханской области режима повышенной готовности и установления, ограничительных мер обусловлено сложившейся на территории Астраханской области эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, защиту населения Астраханской области, его здоровья и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Астраханской области.

Судом первой инстанции были верно опровергнуты доводы административного истца об ограничении и нарушении прав и свобод гражданина оспариваемым распоряжением, поскольку установленные данным нормативным правовым актом ограничения вызваны особыми условиями, обусловленными опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, соразмерны конституционно значимым целям и соответствуют критериям, определенным Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, не противоречат требованиям нормам Федерального закона от 21 декабря 1994 года 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации".

Отклоняя доводы апеллянта об отсутствии на территории Астраханской области эпидемии заболевания коронавирусной инфекции COVID-2019, судебная коллегия исходит из того, что распоряжение о введении режима повышенной готовности принято Губернатором в пределах его полномочий в целью предотвращения распространения на территории Астраханской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), которая повлекла и может еще повлечь значительные человеческие жертвы, в целях защиты жизни и здоровья людей, находящихся на территории Астраханской области.

Доводы о несоответствии оспариваемого распоряжения положениям пункта 6 статьи 4.1 Федерального Закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера отсутствия эпидемии такого заболевания", являются несостоятельными, поскольку в силу данной нормы органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме: повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Соглашается судебная коллегия с выводами суда относительно наличия у Губернатора Астраханской области полномочий на принятие оспариваемого распоряжения до вступления в силу изменений в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ, внесенных Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ, поскольку принятие нормативного акта обусловлено компетенцией органов субъекта Российской Федерации в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, предусмотренной пп. "м" п. 1 ст. 11 указанного Федерального закона N 68-ФЗ (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого акта) и направлено на определение порядка организации деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установления основных мероприятий, проводимый указанными органами и силами.

Исходя из изложенного, а также принимая во внимание правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25 декабря 2020 г. N 49-П по делу "О проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" доводы автора апелляционной жалобы о превышении Губернатором Астраханской области предоставленных полномочий подлежат отклонению.

Отсутствие в оспариваемом акте указания на срок ограничительных мероприятий не свидетельствует о незаконности распоряжения N 159-р, поскольку установление периода действия нормативного акта относится к исключительной компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права и оснований, по которым решение может быть отменено, не содержат.

При разрешении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда подтверждены материалами дела, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения суда первой инстанции, по административному делу не установлены.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Астраханского областного суда от 6 августа 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ломакина Дмитрия Михайловича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 1 декабря 2021 г.

Председательствующий

Судьи