Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09 декабря 2021 г. по делу N 66а-1870/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Сиротиной Е.С, судей Артамоновой Т.А, Брянцевой Н.В, при секретаре Дораевой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики административное дело УИД N 07OS0000-01-2021-000030-36 по административному исковому заявлению акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" о признании не действующим нормативного правового акта

по апелляционной жалобе Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору на решение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 16 августа 2021 года, которым частично удовлетворены административные исковые требования, Заслушав доклад судьи Артамоновой, объяснения представителя Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору Рябинкиной Н.Е, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" Трофимовой А.С, заключение прокурора третьего отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Сочи) управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кондрашовой И.В, полагавшей решение суда подлежащим частичной отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

акционерное общество "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "СКППК", Общество) осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Кабардино-Балкарской Республики. Приказом Федеральной службы по тарифам от 28 декабря 2010 года N 651-т Общество внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, под регистрационным номером 6/1/2.

Пунктом 1 приказа Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору (далее также - Комитет, тарифный орган) от 10 марта 2021 года N 8 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в кабардино-Балкарской Республике" (далее - Приказ N8) установлен с 1 января 2021 года экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по маршрутам, определенным договором между Правительством Кабардино-Балкарской Республики и АО "СКППК", в размере 66, 92 рубля за одну тарифную зону.

Поименованный нормативный правовой акт опубликован 11 марта 2021 года на официальном сайте Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору https://gk.kbr.ru, а также в печатном издании "Официальная Кабардино-Балкария", N 9 за 13 марта 2021 года, вступил в законную силу со дня официального опубликования, распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2021 года.

АО "СКППК" обратилось в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики с административным исковым заявлением, уточненным в ходе разбирательства по делу, о признании пункта 1 Приказа N 8 не действующим, возложении обязанности пересмотреть размер экономически обоснованного тарифа (далее также - ЭОТ) на 2021 год, учесть возникшие затраты за предыдущие периоды регулируемой деятельности. Общество, ссылаясь на нарушение норм Налогового кодекса Российской Федерации, Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 (далее - Положение N 643), Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года N 1649/17 (далее также - Методика N 1649/17), указало, что тарифным органом при определении экономически обоснованного уровня тарифа неправомерно не включены в полном объеме в необходимую валовую выручку (далее также - НВВ) на 2021 год фактически понесенные убытки по итогам деятельности за период с 2016 года по 2019 год в общей сумме 29 794, 605 тыс. рублей, образовавшиеся в связи с тем, что фактический пассажирооборот по отчетным данным за указанный период сложился ниже плановых значений учтенных при установлении тарифов.

Решением Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 16 августа 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично: пункт 1 Приказа N 8 признан не действующим со дня вступления судебного акта в законную силу, на Комитет возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный не действующим пункт 1 Приказа N 8, в остальной части исковые требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Государственный комитет Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. В обоснование ссылается на правомерность включения тарифным органом в рамках поэтапной компенсации убытков АО "СКППК" за предыдущие годы в ЭОТ на 2021 год частично понесенных убытков в размере 700 тыс. рублей, поскольку пунктом 49.1.4 Методики N 1649/17 не устанавливается конкретный срок, в течение которого тарифным органом должны быть учтены соответствующие недополученные доходы.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы. Сведения о дате и времени судебного заседания суда апелляционной инстанции также размещены на официальном сайте Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в сети "Интернет".

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения N 643, пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950).

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года N 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме и порядку опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ). Основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643).

Согласно пункту 14(2) Положения N 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.

Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года N 857-р "Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом" (далее - Контракт), и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики N 1649/17).

В соответствии с пунктом 49.1.1 Методики N 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.

Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.

Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: "отправленные пассажиры", "перевезенные пассажиры", "пассажирооборот", "населенность вагона", "вагоно-километры", "составность поездов", "рабочий парк вагонов".

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).

При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.

При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.

Согласно материалам тарифного дела и экспертного заключения к расчету тарифов на пассажирские перевозки железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Кабардино-Балкарской Республике на 2021 год, АО "СКППК" в тарифной заявке и приложенных к ней расчетах заявлены показатели "отправлено пассажиров" в размере 42, 75 тыс. пассажиров, "пассажирооборот" - 1539, 5 тыс. пассажиро-километров, что отличается от согласованных показателей на 2021 год.

В частности, 9 декабря 2020 года между Правительством Кабардино-Балкарской Республики и АО "СКППК" подписан договор на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Кабардино-Балкарской Республики на 2021 год, согласно пункту 1.5 которого стороны согласовали плановый объем перевозок пассажиров (транспортная работа (вагоно-километры), пассажирооборот, количество отправленных пассажиров) по одному маршруту Беслан - Минеральные воды и обратно, что отражено в приложении к данному договору.

Договором о предоставлении субсидий из республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на компенсацию организациям железнодорожного транспорта потерь в доходах, возникающих в результате осуществления государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Кабардино-Балкарской Республики на 2021 год от 22 марта 2021 года N 59/2021 сторонами определена и согласована величина пассажирооборота на 2021 год в размере 1 540, 024 тыс. пассажиро-километров, величина "отправлено пассажиров" - 23, 551 тыс. пассажиров.

С учетом вышеуказанных положений нормативно-правовых актов, договоров на организацию транспортного обслуживания и о предоставлении субсидий из республиканского бюджета на 2021 год, следует прийти к выводу о том, что величина "отправлено пассажиров" и величина пассажирооборота, подлежащие учету при установлении тарифа АО "СКППК" на 2021 год, административным ответчиком определены правильно, нарушений требования норм законодательства, регулирующих определение и порядок расчета экономически обоснованных затрат, в этой части не допущено.

Удовлетворяя административный иск, суд исходил из того, что произведенный регулирующим органом расчет тарифа на 2021 год без учета в полном объеме недополученных доходов АО "СКППК" за 2016 год, 2017 год, 2018 год, 2019 год в размере 8 568, 051 тыс. рублей, 11 361, 367 тыс. рублей, 8 756, 244 тыс. рублей и 1 108, 943 тыс. рублей соответственно, противоречит Методике N 1649/17 и не может быть признан экономически обоснованным.

С указанным выводом суда судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 49.1.4 Методики N 1649/17 пассажирооборот в разрезе субъектов Российской Федерации определяется с учетом Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утверждаемого федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, то есть с распределением пассажиро-километровой работы по субъекту следования (с учетом субъекта отправления, субъекта следования и субъекта прибытия и протяженности соответствующих участков с указанием их принадлежности к субъекту Российской Федерации).

Орган регулирования при определении объемных и качественных показателей пассажирских перевозок, влияющих на величину экономически обоснованных затрат и используемых в расчетах, руководствуется Контрактом или официальными данными органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта. В случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды.

В соответствии с пунктами 12, 13 Методики N 1649/17 расчет экономически обоснованного уровня тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по субъектам Российской Федерации выполняется на основе НВВ субъекта регулирования. Расчет НВВ субъекта регулирования осуществляется на очередной период регулирования на основе данных об экономически обоснованных затратах субъекта регулирования в целом в границах субъекта Российской Федерации, рассчитанных в соответствии с настоящей Методикой с учетом нормативной прибыли и рентабельности.

Как следует из экспертного заключения, АО "СКППК" в расчете экономически обоснованного тарифа использовался показатель пассажирооборота 1 539, 5 тыс. пассажиро-километров, что несколько ниже предусмотренного договором на 2021 год (1 540, 024 тыс. пассажиро-километров), убытки прошлых лет в сумме 29 794, 61 тыс. рублей, НВВ заявлен в размере 40 253, 98 тыс. рублей.

По расчетам тарифного органа в случае включения единовременной компенсации убытков прошлых периодов в размере 29 794, 61 тыс. рублей в полном объеме размер НВВ составит 39 401, 16 тыс. рублей, исходя из которого и показателя планового пассажирооборота 1 540, 024 тыс. пассажиро-километров расчетный ЭОТ для населения составит 25, 585 руб/км или 255, 85 руб/10 км пути, что повлечет темп роста тарифа для пассажиров 948% и противоречит пункту 30 Методики N 1649/17, ограничивающему рост тарифа уровнем индекса потребительских цен в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период регулирования.

Согласно экспертному заключению и приведенным в нем расчетам, объем НВВ на 2021 год рассчитан тарифным органом в размере 10 306, 55 тыс. рублей с применением положений пункта 49.1.4 Методики N 1649/17, с учетом поэтапного возмещения убытков прошлых лет в него включена сумма 700 тыс. рублей.

Исходя из показателя планового пассажирооборота 1 540, 024 тыс. пассажиро-километров расчетный ЭОТ составил 6, 692 рубля или 66, 92 рубля на 10 км пути (10306, 55/1 540, 024), то есть, темп роста составил 147, 5 %.

Таким образом, тарифным органом в экспертном заключении приведены обоснования причин и ссылки на правовые нормы, на основании которых орган регулирования принял соответствующее решение о частичном возмещении убытков прошлых лет в тарифе на 2021 год. Данный подход применялся тарифным органом и при утверждении ЭОТ на 2020 год, в который также были частично включены убытки прошлых лет в размере 700 тыс. рублей.

На основании пункта 36 Методики N 1649/17 расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год, информации о затратах перевозчика в целом по организации и по виду деятельности "пассажирские перевозки в пригородном сообщении" по статьям и элементам расходов (в том числе по субъекту Российской Федерации) за отчетный год и текущий год (полугодие), данных о величине общепроизводственных и общехозяйственных затрат, в том числе относимых на вид деятельности "пассажирские перевозки в пригородном сообщении" за отчетный год и текущий год (полугодие).

Пункт 49.1.4 Методики N 1649/17 содержит в себе указание на то, что орган регулирования учитывает недополученные доходы при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды без указания конкретного срока.

Более того, согласно пункту 5 Методики N 1649/17 определение экономически обоснованного уровня тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации осуществляется органами регулирования не чаще 1 (одного) раза в календарный год.

Таким образом, издавая пункт 1 Приказа N 8, тарифный орган обоснованно не включил заявленные Обществом в полном объеме недополученные доходы за периоды 2016-2019 годов и частично учел их при расчете тарифа на 2021 год, принимая во внимание и тот факт, что Методика N 1649/17 не обязывает тарифный орган учитывать одномоментно заявленные убытки за несколько прошлых периодов именно в НВВ того года, на который устанавливается тариф.

Учитывая вышеизложенное судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемый пункт 1 Приказа N8 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, в связи с чем доводы апелляционной жалобы Комитета заслуживают внимания, решение суда первой инстанции подлежит отмене в части удовлетворенных требований с вынесением нового судебного акта об отказе в их удовлетворении.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 16 августа 2021 года отменить в части удовлетворения административных исковых требований, апелляционную жалобу Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору - удовлетворить.

Вынести по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" о признании не действующим пункта 1приказа Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору от 10 марта 2021 года N 8 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в кабардино-Балкарской Республике", возложении обязанности пересмотреть размер экономически обоснованного тарифа - отказать.

В остальной части решения суда оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи