Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 06 октября 2021 г. по делу N 8а-7644/2021[88а-8628/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего ФИО1

судей ФИО5, ФИО2

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационное представление и.о. Амурского бассейнового природоохранного прокурора на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ по административному делу по административному исковому заявлению Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора к Государственному автономному учреждению "адрес" "Тындинский лесхоз", Министерству лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи ФИО5, объяснения прокурора ФИО3, поддержавшей доводы кассационного представления, возражения представителя Министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" ФИО4, относительно доводов кассационного представления, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Благовещенский межрайонный природоохранный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в Тындинский районный суд "адрес" с вышеназванным административным исковым заявлением, просил суд возложить на Министерство лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" обязанность организовать проведение государственным автономным учреждением "адрес" "Тындинский лесхоз" противопожарного обустройства лесов, находящихся на территории ГКУ "адрес" "Урушинское лесничество" "адрес" путем проведения строительства пожарно-наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов) в соответствии с нормативами противопожарного обустройства лесов, предусмотренными законодательством Российской Федерации в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу; возложить на государственное автономное учреждение "адрес" "Тындинский лесхоз" обязанность произвести противопожарное обустройство лесов, находящихся на территории ГКУ "адрес" "Урушинское лесничество" "адрес" путем проведения строительства пожарно-наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов) в соответствии с нормативами противопожарного обустройства лесов, предусмотренными законодательством Российской Федерации в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в соответствии со ст.51, 83 ЛК РФ, а также положения о министерстве лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес", утвержденного постановлением губернатора "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N, на Министерство возложены обязанности по организации использования лесов "адрес", их охраны (в том числе от пожаров). На территории "адрес" осуществляет свою деятельность, в том числе ГАУ АО "Тындинский лесхоз", подведомственный Министерству. Вместе с тем, на территории ГКУ АО "Урушинское лесничество" отсутствуют пожарные наблюдательные пункты. Ответственным должностным лицом за организацию работы по тушению лесных пожаров, работы по наземному мониторингу лесов на территории Урушинского лесничества является начальник ГАУ АО "Тындинский лесхоз". ГАУ "адрес" "Тындинский лесхоз" игнорируются требования законодательства в сфере охраны лесов от пожаров, выраженные в отсутствии на территории Урушинского лесничества действующих наблюдательных пунктов, следовательно, не обеспечена надлежащая организации противопожарного обустройства лесов, чем нарушаются требования законодательства, что влечет реальную угрозу несвоевременного обнаружения лесных пожаров, распространениях их на большие территории и, как следствие, причинение экологического и экономического ущерба Российской Федерации, чем при более раннем обнаружении лесных пожаров. ГАУ "адрес" "Тындинский лесхоз" допущены нарушения интересов Российской Федерации, выраженные в не проведении необходимых мероприятий по противопожарному обустройству лесов в виде строительства пожарно-наблюдательных пунктов на землях государственного лесного фонда, состоящих в федеральной собственности и находящихся на территории Урушинского лесничества.

Решением Тындинского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ административные исковые требования Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворены частично. На Министерство лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" возложена обязанность организовать проведение государственным автономным учреждением "адрес" "Тындинский лесхоз" противопожарного обустройства лесов, находящихся на территории ГКУ "адрес" "Урушинское лесничество" "адрес" путем проведения строительства пожарно-наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов) в соответствии с нормативами противопожарного обустройства лесов, предусмотренными законодательством Российской Федерации, в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу. На государственное автономное учреждение "адрес" "Тындинский лесхоз" возложена обязанность произвести противопожарное обустройство лесов, находящихся на территории ГКУ "адрес" "Урушинское лесничество", "адрес", путем проведения строительства пожарно-наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов) в соответствии с нормативами противопожарного обустройства лесов, предусмотренными законодательством Российской Федерации, в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ решение Тындинского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении требований Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора отказано.

ДД.ММ.ГГГГ в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление и.о. Амурского бассейнового природоохранного прокурора, поданное через Тындинский районный суд "адрес" ДД.ММ.ГГГГ, в котором ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ и оставлении решения Тындинского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ без изменения со ссылкой на то, что в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N-р объектами лесной инфраструктуры для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов являются пожарные наблюдательные пункты (вышка, мачта, павильон), то есть строительство пожарных наблюдательных пунктов является обязательной прямо предусмотренной законодательством мерой по предупреждению лесных пожаров. Между тем, ответчики не отрицают отсутствие необходимого количества пожарных/наблюдательных пунктов на территории лесничества, в связи с чем, у органов государственной власти субъектов и их подведомственных учреждений возникает не право, а обязанность осуществить указанные мероприятия. Вопреки выводам судебной коллегии ни система "Лесохранитель", ни системы дистанционного мониторинга ИСДМ-Рослехоз, ГИС "Каскад" и др. не являются наблюдательными пунктами в силу законодательства и таковыми судом самостоятельно признаваться не могут. Территория Урушинского лесничества отнесена к таёжной лесорастительной зоне Дальневосточного таёжного района и должна быть обеспечена не менее чем 137 пожарно-наблюдательными пунктами.

Выводы коллегии не основаны на нормах закона, поскольку ссылка коллегии на информацию ФБУ "Авиалесоохрана" от ДД.ММ.ГГГГ N о том, что отсутствуют утвержденные требования к пожарным наблюдательным пунктам, не свидетельствует об отмене норм федерального лесного законодательства и утрате обязанности исполнения возложенных Лесным кодексом РФ полномочий, как не свидетельствуют об этом и сведения об отсутствии выпуска в массовом порядке пожарных наблюдательных пунктов. Вывод судебной коллегии об экономической нецелесообразности строительства пожарных наблюдательных пунктов влечет нарушение законодательства органами государственной власти, неисполнение ими переданных государственных полномочий и возникновение негативных последствий для окружающей среды, граждан и государства, поскольку "адрес" является одним из наиболее подверженных лесным пожарам регионов Дальнего востока. Отсутствуют доказательства регулярного осуществления авиапатрулирования в течение пожароопасного сезона, с наступлением устойчивой погоды в частности, бортовые журналы, схемы маршрутов, подтверждающие надлежащую кратность патрулирования и патрулирование по всей территории Урушинского лесничества, ответчиком не представлены, судом не затребованы и не исследованы, как и не принят во внимание тот факт, что в силу норм законодательства авиапатрулирование осуществляется в зонах авиационного, а не наземного мониторинга.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ кассационная жалоба Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились представитель Государственного автономного учреждения "адрес" "Тындинский лесхоз", в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения прокурора ФИО3, поддержавшей доводы кассационного представления, возражения представителя Министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" ФИО4, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такого рода нарушения допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Благовещенской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства в сфере охраны лесов от пожаров, в ходе которой установлено, что ГАУ "адрес" "Тындинский лесхоз" и министерством лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" не исполняются требования законодательства в области охраны лесов от пожаров, выраженные в отсутствии на территории Урушинского лесничества действующих наблюдательных пунктов, следовательно, не обеспечена надлежащая организация противопожарного обустройства лесов, что влечет реальную угрозу несвоевременного обнаружения лесных пожаров, распространения их на большие территории и, как следствие, причинение экологического и экономического ущерба Российской Федерации.

Удовлетворяя административные требования Благовещенского межрайонного природоохранного прокурора, суд первой инстанции, руководствуясь положениями пункта 8 части 4 Нормативов противопожарного обустройства лесов, утвержденных Приказом Рослесхоза от ДД.ММ.ГГГГ N, пришел к выводу о том, что территория Урушинского лесничества должна быть обеспечена не менее чем 137 пожарно-наблюдательными пунктами, из которых 122 - в эксплуатационных лесах Урушинского лесничества и 15 - в защитных лесах. Указал на необеспеченность ГАУ АО "Тындинский лесхоз" надлежащей организации противопожарного обустройства лесов, которая влечет реальную угрозу несвоевременного обнаружения лесных пожаров, распространениях их на большие территории и, как следствие, причинение экологического и экономического ущерба Российской Федерации.

Отказывая административному истцу в удовлетворении административного искового заявления, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Правила тушения лесных пожаров и Порядок осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров не предусматривают осуществление мониторинга пожарной опасности с применением пожарных наблюдательных пунктов в труднодоступных местах, территориях, где отсутствует развитая дорожная сеть, водные пути, используемые в течение всего пожароопасного сезона. На таких территориях, учитывая их географические особенности, мониторинг пожарной опасности осуществляется с использованием авиационных и космических средств.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанций, поскольку при рассмотрении заявленных требований следует исходить из следующего.

Согласно правовым позициям, изложенным Конституционным судом Российской Федерации в Постановлении от ДД.ММ.ГГГГ N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации", лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Определяя правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, Федеральный закон от ДД.ММ.ГГГГ N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в статье 3 к основным принципам охраны окружающей среды относит охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц.

Мероприятия по сохранению лесов могут осуществляться государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти (часть 2 статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации).

Охрана и защита лесов включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах, куда входят такие виды деятельности как предупреждение лесных пожаров, мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров, разработка и утверждение планов тушения лесных пожаров, иные меры пожарной безопасности в лесах (часть 1 статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации).

В силу ч.1 ст.53.3 ЛК РФ органы государственной власти в пределах своих полномочий, определенных в соответствии со ст.81-83 ЛК РФ, разрабатывают планы тушения лесных пожаров, устанавливающие в том числе перечень и состав лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования, противопожарного снаряжения и инвентаря, иных средств предупреждения и тушения лесных пожаров на соответствующей территории, порядок привлечения и использования таких средств в соответствии с уровнем пожарной опасности в лесах.

Нормативы противопожарного обустройства лесов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 6 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации).

Виды средств предупреждения и тушения лесных пожаров, нормативы обеспеченности данными средствами лиц, использующих леса, нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 7 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N-р пожарные наблюдательные пункты (вышка, мачта, павильон) являются объектами лесной инфраструктуры для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Приказ Минприроды России от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации" к мероприятиям по осуществлению на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе осуществлению мер пожарной безопасности и тушению лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства лесов (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов), лесоразведения, относит в том числе строительство пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов), пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря.

Как следует из материалов настоящего административного дела, приказом министра лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-ОД, со сроком действия до ДД.ММ.ГГГГ утвержден регламент ГКУ "адрес" "Урушинское лесничество", в соответствии с которым на территории Урушинского лесничества находится 151 632 га защитных лесов и 2 322 135 га эксплуатационных лесов.

Приказом Рослесхоза от ДД.ММ.ГГГГ N утверждены Нормативы противопожарного обустройства лесов на 1 000 га, в соответствии с которым территория Урушинского лесничества должна быть обеспечена не менее чем 137 пожарно-наблюдательными пунктами, однако согласно информации Министерства от ДД.ММ.ГГГГ ГАУ "адрес" "Тындинский лесхоз" от ДД.ММ.ГГГГ на территории Урушинского лесничества отсутствуют пожарно-наблюдательные пункты.

Учитывая установленные по делу обстоятельства, а также то, что в силу приведенных нормативно-правовых актов строительство пожарных наблюдательных пунктов относится к необходимым мероприятиям по охране и защите лесов, вывод суда апелляционной инстанции о том, что Планами тушения лесных пожаров на территории ГКУ "адрес" "Урушинское лесничество" на периоды пожароопасных сезонов 2020 года и 2021 года строительство, реконструкция и эксплуатация пожарных наблюдательных пунктов (вышки, мачты, павильоны и другие наблюдательные пункты) не предусмотрены, нормативный правовой акт, устанавливающий правила строительства и размещения пожарных наблюдательных пунктов, уполномоченным органом не принят, при этом большая часть территории Урушинского лесничества входит в зону авиационного мониторинга, в перечень мероприятий по организации наблюдения и контроля за пожарной опасностью входят мероприятия по космическому мониторингу - сделан без учета требований законодательства, в нарушение прав и законных интересов неопределённого круга лиц, равно как и без оценки имеющихся в материалах дела доказательств в соответствии с положениями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающим стандарт всестороннего и полного исследования имеющихся в деле доказательств в их совокупности и взаимосвязи, а не каждого из доказательств в отдельности.

Судом апелляционной инстанции также не приняты во внимание пояснения представителя Министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" в судебном заседании, согласно которым проведение строительства пожарно-наблюдательных пунктов на территории лесничества необходимо. Министерство лесного хозяйства и пожарной безопасности "адрес" не отказывается не отказывается от исполнения переданных полномочий в части противопожарного обустройства лесов и строительства противопожарных наблюдательных пунктов. Рослесхоз не выделял денежные средства на данные нужды, Министерство в свою очередь, обратилось к областному Правительству за выделением денежных средств на строительство и эксплуатацию пожарных наблюдательных пунктов (т.2л.д.298, 299).

Поскольку судом апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, состоявшиеся по настоящему делу апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ отменить, оставить в силе решение Тындинского районного суда "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи