Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2021 г. по делу N 66а-1382/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Захарова Е.И, Красиковой О.Е, при секретаре судебного заседания Акматовой О.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-185/2021 по административному исковому заявлению Аникеева К.В. о признании недействующим приказа Комитета по охране объектов культурного наследия Кемеровской области от 03 октября 2019 года N 228

по апелляционной жалобе административного истца Аникеева К.В. на решение Кемеровского областного суда от 25 августа 2021 года, которым административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения административного истца Аникеева К.В. и его представителя Ильиной Е.В, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Комитета по охране объектов культурного наследия Кузбасса Каминской Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей об отсутствии оснований для отмены решения суда, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

03 октября 2019 года Комитетом по охране объектов культурного наследия Кемеровской области (далее также - Комитет) принят приказ N 228 "Об утверждении особенностей (предмета охраны) объекта культурного наследия федерального значения - памятника археологии "Местонахождение Сарапки 1", расположенного на территории Крапивинского муниципального района Кемеровской области, границ его территории, особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается данный объект" (далее также - Приказ N 228).

Приказом N 228 утверждены: особенности (предмет охраны) объекта культурного наследия федерального значения - памятника археологии "Местонахождение Сарапки 1"; границы территории - памятника археологии "Местонахождение Сарапки 1"; особый режим использования земельного участка в границах которого располагается памятник археологии "Местонахождение Сарапки 1".

Приложение N 2 к Приказу N 228 "Границы территории объекта культурного наследия федерального значения - памятника археологии "Местонахождение Сарапки 1"" содержит текстовое и графическое описание границ территории, перечень координат характерных точек в системе координат МСК-42, WGS - 84.

Аникеев К.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня его принятия Приказ N 228. В обоснование своих требований истец указал на то, что Приказ N 228 издан с нарушением Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", приказа Министерства культуры Российской Федерации от 04 июня 2015 года N 1745 "Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия" (далее - Приказ N 1745), предполагающих для определения границ территорий объектов культурного наследия проведение археологических полевых работ с последующим составлением документации, предусмотренной Приказом N 1745. В рассматриваемом случае археологические полевые работы не проводились, документация, предусмотренная Приказом N 1745, не составлялась. Оспариваемый приказ также противоречит постановлению Коллегии администрации Кемеровской области от 20 декабря 2007 года N 358 "О включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) вновь выявленных объектов культурного наследия, находящихся на территории Кемеровской области", которым были установлены иные границы памятника архитектуры. Кроме того, допущены нарушения процедуры опубликования и регистрации нормативного правового акта. В результате принятия оспариваемого Приказа в границы памятника архитектуры вошла часть территории земельного участка, принадлежащего административному истцу, в отношении её использования установлены соответствующие ограничения, чем нарушены права и законные интересы истца.

Решением Кемеровского областного суда от 25 августа 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Аникеев К.В. и его представитель Ильина Е.В. просят отменить решение суда ввиду того, что выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, неправильно применены нормы материального права, и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы ссылаются на то, что требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия, утвержденные Приказом N 1745, определяют состав документации, необходимой для утверждения границ. Кроме того, статьей 28 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" предусмотрено проведение государственной историко-культурной экспертизы, которая не проводилась перед изданием Приказа N 228. Апеллянты полагают, что границы объекта культурного наследия определены без учета Методики определения границ территорий объектов археологического наследия, рекомендованной к применению с 01 января 2021 года Письмом Министерства культуры Российской Федерации от 27 января 2012 года N12-01-39/05-АБ (далее - Методика определения границ), выводы о местонахождении объекта и характере находки являются вероятностными, а в акте экспертизы отсутствует надлежащее описание объекта. Также апеллянты полагают, что к показаниям свидетеля Соколова П.Г. следует отнестись критически, он опирался только на свои познания и соображения. В материалы дела представлен акт технического состояния объекта в двух экземплярах, которые отличаются по содержанию, имеют разные подписи, в связи с чем такой акт нельзя признать допустимым доказательством. Приказ N 228 был опубликован надлежащим образом только спустя 2 года после его принятия, что является основанием для признания его недействующим с момента принятия, административный истец смог ознакомиться с его текстом только в судебном заседании.

Кроме того, суд не принял во внимание наличие вступившего в законную силу судебного акта о признании незаконным приказа Комитета от 28 апреля 2020 года N 299 об утверждении охранного обязательства, в котором суд сделал вывод о незаконности возложения на Аникеева К.В. каких-либо обязанностей и ограничений, направленных на сохранение памятника.

Относительно доводов апелляционной жалобы, Комитетом по охране объектов культурного наследия Кузбасса, прокуратурой Кемеровской области - Кузбасса поданы возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав стороны, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении решения суда без изменения.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Аникеев К.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", в отношении которого зарегистрировано ограничение прав, предусмотренное статьей 56 Земельного кодекса Российской Федерации - особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект культурного наследия федерального значения - памятник археологии "Местонахождение Сарапки 1".

Согласно схеме расположения объекта культурного наследия "Местоположение Сарапки 1", его территория частично находится в границах земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего административному истцу, соответственно последний вправе был обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия противоречия Приказа N 228 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав и законных интересов административного истца.

Судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) регулируются отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 9.1 Закона об объектах культурного наследия полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в соответствии со статьей 33 данного закона Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта (подпункт 10 пункта 2 статьи Закон об объектах культурного наследия), т.е. в полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации входят вопросы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны как региональных, так и федеральных объектов культурного наследия.

В силу вышеприведенных положений федерального законодательства, подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 18-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 4 Закона Кемеровской области от 29 декабря 2015 года N 140-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)", Положения о Комитете по охране объектов культурного наследия Кузбасса, утвержденного Постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 23 мая 2020 года N168, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением установленной процедуры и формы.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о об отсутствии нарушений порядка опубликования оспоренного нормативного правового акта, которые могли бы повлечь признание его недействующим.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В данном случае возможность ознакомиться с содержанием Приказа N 228 населению и иным лицам, чьи права и свободы он затрагивает, была обеспечена. Первоначально, а именно 22 декабря 2020 года, текст Приказа N 228 был размещен на официальном сайте Комитета в сети "Интернет", в последующем (20 августа 2021 года) опубликован на официальном сайте "Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области".

Процедура включения нормативного правового акта в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выполняет учетную функцию, не является государственной регистрацией и условием вступления нормативного правового акта в силу.

Анализируя Приказ N 228 на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно не согласился с доводами административного истца о нарушении требований Закона об объектах культурного наследия при принятии оспоренного нормативного правового акта.

В статье 3 Закона об объектах культурного наследия предусмотрены требования об установлении границ территории выявленного объекта культурного наследия.

Согласно пунктам 1, 2, 3 и 7 статьи 3 Закона об объектах культурного наследия территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей. В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта археологического наследия определяются на основании археологических полевых работ.

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 названной статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости.

На основании пунктов 14, 15 статьи 45.1 Закона об объектах культурного наследия основным документом, представляющим результаты проведения археологических полевых работ в соответствии с выданным разрешением (открытым листом), является научный отчет о выполненных археологических полевых работах, который подлежит передаче исполнителем археологических полевых работ на хранение в Архивный фонд Российской академии наук как составную часть Архивного фонда Российской Федерации. В научном отчете о выполненных археологических полевых работах в текстовом, графическом, фотографическом и иных видах должны быть представлены полные данные о выявленных и (или) об исследованных объектах археологического наследия и археологических предметах.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о соблюдении порядка определения границ территории объекта археологического наследия.

Так, Приказ N 228 содержит текстовое и графическое описания границ территории выявленного объекта культурного наследия, схему границ этой территории, координаты поворотных точек этих границ, а также режим использования территории выявленного объекта культурного наследия. Принятию Приказа N228 предшествовало проведение археологических полевых работ в соответствии с выданным в установленном порядке открытым листом, составление научного отчета, проведение экспертизы научной и исторической ценности объекта.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 04 июня 2015 года N 1745 утверждены Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия (далее - Требования к составлению проекта границ), которые определяют состав документации, необходимой для утверждения этих границ.

Вместе с тем, исходя из положений части 3 статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия, пункта 3.1 Требований к составлению проекта границ, в отношении порядка определения границ территории объекта археологического наследия установлены специальные нормы. Границы территорий этих объектов определяются на основании археологических полевых работ без составления проекта границ.

При таких обстоятельствах суд правильно сделал вывод о том, что положения Приказа Министерства культуры Российской Федерации от 04 июня 2015 года N 1745 не подлежат применению к спорным правоотношениям.

Выводы суда относительно Методики определения границ являются правильными. Как усматривается из пункта 1.1 Методики определения границ, она имеет рекомендательный характер и разработана с целью определения состава и методической унификации работ по определению границ объектов (выявленных объектов) археологического наследия для придания им правового статуса, организации их сохранения, государственной охраны и регулированного использования объектов и территорий.

Вопреки доводам апеллянтов, допрошенный в суде первой инстанции свидетель С пояснил, что при определении границ Методика определения границ им учитывалась, свидетель аргументированно, с привязкой к местности пояснил об особенностях определения границ спорной территории объекта с учетом ландшафта, расположения объекта на террасе как элементе рельефа, близости реки, имеющих значение для правильного определения границ в целях обеспечения максимальной сохранности объекта археологического наследия.

Указанные действия соответствуют положениям Методики определения границ, согласно пункту 7.1 которой во всех случаях граница территории объекта археологического наследия определяется с учетом индивидуальных особенностей объекта и сопутствующих условий его нахождения (ландшафтно-топографической ситуации).

Показаниям свидетеля суд дал надлежащую в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оценку в совокупности с другими доказательствами по делу и сделал верный вывод о том, что определение границ спорного объекта культурного наследия не являлось произвольным, оснований для иной оценки показаний данного свидетеля не имеется.

Обязательное повторное проведение археологических полевых работ и историко-культурной экспертизы непосредственно перед принятием Приказа N228 об определении особенностей и границ территории объекта культурного наследия законом не предусмотрено.

Предположение археолога Ш о случайном характере находки ("вероятно был выброшен") на правильность определения границ территории объекта не влияет.

Оснований не доверять выводам экспертов по существу историко-научной ценности объекта, изложенных в акте экспертизы от 27 марта 2007 года, не имеется. Экспертиза проведена комиссией специалистов, обладающих необходимыми познаниями в области науки, на основе визуального осмотра объекта и материалов архивов. На основании этого акта издан приказ Министерства культуры Российской Федерации от 06ноября 2015 года N 12700-р о регистрации объекта в едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Судебная коллегия отмечает, что доводы стороны административного истца, изложенные как в административном исковом заявлении, так и в апелляционной жалобе, по своей сути выражают несогласие с историко-культурной значимостью объекта, однако административным истцом по данному делу не оспариваются нормативные правовые акты о включении спорного культурного наследия федерального значения в единый государственный реестр. К предмету спора по настоящему административному делу относятся иной нормативный акт и иные обстоятельства, а именно определение особенностей и границ территории ранее выявленного и включенного в реестр объекта культурного наследия.

Представленные в материалы дела два акта технического состояния от 18 сентября 2019 года свидетельствуют о наличии оснований для признания Приказа N 228 недействующим, поскольку эти акты по своему содержанию не находятся в противоречии, содержание одного дополняет существо другого, цель оформления более полного акта обусловлена подготовкой охранного обязательства, также акты подписаны уполномоченными лицами, их содержание согласуется с иными представленными доказательствами.

Выводы суда по другому административному делу об оспаривании Аникеевым К.В. приказа Комитета от 28 апреля 2020 года N 299 не свидетельствуют о незаконности Приказа N 228, оспоренного по настоящему административному делу, ввиду разного предмета спора, в связи с чем доводы апелляционной жалобы в этой части являются необоснованными.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, и оснований для отмены решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 25 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Аникеева К.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Кемеровский областной суд.

Председательствующий Р.В. Знаменщиков

Судьи Е.И. Захаров

О.Е. Красикова

Мотивированное апелляционное определение составлено 16 декабря 2021 года.