Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 г. по делу N 8а-25131/2021[88а-25252/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шеломановой Л.В.

судей Войты И.В, Рахманкиной Е.П, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу заинтересованного лица Пряженцева Д.О. на решение Шуйского городского суда Ивановской области от 28 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 12 августа 2021 года, вынесенные по административному делу N 2а-260/2021 по административному исковому заявлению Шуйского межрайонного прокурора в интересах Российской Федерации, муниципального образования Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области к Совету Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области о признании бездействия и решения незаконными и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, объяснения представителя заинтересованного лица Пряженцева Д.О. по доверенности и ордеру Телегина Д.А, данные посредством видеоконференц-связи, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя административного истца Смирновой М.В, возражавшую против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Шуйский межрайонный прокурор обратился в суд с административным иском в интересах Российской Федерации, муниципального образования Введенского сельского поселения к вышеуказанному административному ответчику, в котором с учетом уточнений в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) просил признать незаконными: бездействие Совета Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области (далее - Совет Введенского сельского поселения), выразившееся в непринятии мер к досрочному прекращению полномочий главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области Пряженцева Д.О. за неисполнение обязанности по сообщению о возникшем у него конфликте интересов, а также в связи с непринятием мер по его предотвращению или урегулированию; решение Совета Введенского сельского поселения от 21 января 2021 года N 01 "Об избрании главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района" в части прекращения полномочий предыдущего главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области Пряженцева Д.О. по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЭ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В качестве мер по восстановлению нарушенного права обязать Совет Введенского сельского поселения рассмотреть на ближайшем после вступления решения суда в законную силу заседании вопрос об изменении основания прекращения с 21 января 2021 года полномочий главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области Пряженцева Д.О. в связи с утратой доверия за неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 годы N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В обоснование административных исковых требований указано, что Шуйской межрайонной прокуратурой Ивановской области проведена проверка на предмет неправомерных действий и соблюдения законодательства о противодействий коррупции Администрации Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области, в ходе которой в адрес председателя Совета Введенского сельского поселения внесено представление об устранении нарушений требований Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273 -ФЗ "О противодействий коррупции", ввиду наличия неурегулированного конфликта интересов у главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области Пряженцева Д.О. Так, директором КФХ "Шахма" является Пряженцев О.Г, состоящий в близком родстве с главой Введенского сельского поселения Пряженцем Д.О. В нарушение требований закона главой Введенского сельского поселения Пряженцевым Д.О. не было принято никаких мер по уведомлению о возможности возникновения конфликта интересов, при заключении договоров аренды земельных участков без проведения торгов с лицом, состоявшим с ним в близком родстве.

Между тем, Советом Введенского сельского поселения в межрайонную прокуратуру дан ответ, согласно которому по результатам рассмотрения представления, в действиях Пряженцева Д.О. нарушений требований законодательства о противодействии коррупции не усматривается, оснований для привлечения главы к установленной законом ответственности не имеется.

Решением Шуйского городского суда Ивановской области от 28 апреля 2021 года требования административного искового заявления удовлетворены.

Признано незаконным бездействие Совета Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области, выразившееся в непринятии мер к досрочному прекращению полномочий главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области Пряженцева Д. О. за неисполнение обязанности по сообщению о возникшем у него конфликте интересов, а также в связи с непринятием мер по его предотвращению или урегулированию.

Признано незаконным решение Совета Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области от 21 января 2021 года N 01 "Об избрании главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района" в части прекращения полномочий предыдущего главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области Пряженцева Д.О. по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

На Совет Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области возложена обязанность рассмотреть в срок не позднее двух месяцев после вступления решения суда в законную силу вопрос о прекращении полномочий главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области Пряженцева Д. О. в связи с утратой доверия.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 28 апреля 2021 года решение районного суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, Пряженцев Д.О. со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, просит об отмене постановленных по делу судебных актов и направления дела на новое рассмотрение Указывает, что судами необоснованно сделан вывод о наличии конфликта интересов отца и сына, поскольку предоставление КФХ "Шахма" земельных участков в аренду не создавало выгоды для фермерского хозяйства, указанные земельные правоотношения существуют более десяти лет. Производство по административному делу подлежало прекращению, в связи отказом прокурора от первоначально заявленных административных исковых требований, которые являются идентичными уточненным. Кроме того, заинтересованное лицо считает, что в нарушение норм процессуального права районным судом самостоятельно был изменен предмет и основание административного иска, неправомерен переход к рассмотрению иска в порядке КАС РФ, в то время как спор подлежал рассмотрению в порядке ГПК РФ, поскольку является индивидуально-трудовым спором об изменении формулировки увольнения.

Определениями судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 6 октября 2021 кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия определиларассмотреть дело в их отсутствии.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса (часть 3 статьи 328 КАС РФ).

При рассмотрении настоящего дела такого рода нарушений не допущено.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела Пряженцев Д.О. избран главой Совета Введенского сельского поселения решением указанного Совета от 1 октября 2019 года N 23.

21 октября 2019 года протокольным решением Комиссии администрации Введенского сельского поселения, рекомендовано заключить договоры аренды с КФХ "Шахма" на предоставление заявленных земельных участков сельскохозяйственного назначения в аренду без торгов.

На основании постановлений от 21 октября 2019 года N 86, 87, 88, 89 между администрацией Введенского сельского поселения в лице главы Введенского сельского поселения Пряженцева Д.О. и КФК "Шахма" в лице директора Пряженцева О.Г. без проведения торгов заключены договора аренды земельных участков со следующими кадастровыми номерами: 37:20:010201:238, 37:20:010201:239, 37:20:010201:240, 37:20:010201:241.

13 марта 2020 года в адрес председателя Совета Введенского сельского поселения административным истцом внесено представление об устранении нарушений требований Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273 - ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции).

В соответствии с протоколом заседания N 3 от 21 мая 2020 года Совета Введенского сельского поселения по результатам рассмотрения представления прокурора принято решение о его частичном удовлетворении, постановлено разработать и утвердить нормативно правовые акты в соответствии с Законом о противодействии коррупции" без привлечения к ответственности главы Введенского сельского поселения.

В дальнейшем решением Совета Введенского сельского поселения N 01 от 21 января 2021 года, полномочия Главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Пряженцева Д.О. прекращены в соответствии части 3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в день вступления в должность вновь избранного главы Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к выводу о том, что при принятии администрацией Введенского сельского поселения в лице главы Введенского сельского поселения Пряженцева Д.О. решений о предоставлении в аренду указанных земельных участков КФХ "Шахма" имел место конфликт интересов; в связи с нарушением главой муниципального образования законодательства о противодействии коррупции его удаление является безальтернативным последствием; бездействие Совета депутатов Введенского сельского поселения, выраженное в неисполнении требований вышеуказанных законов, а также Устава поселения о досрочном прекращении полномочий главы поселения ввиду установленного факта такого нарушения является незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления через выборные органы местного самоуправления.

С указанными выводами согласился суд апелляционной инстанции.

Судебная коллегия находит оспариваемые судебные акты постановленными при правильном применении закона.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ) выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2).

В соответствии с абзацем 20 части 1 этой же статьи выборное должностное лицо местного самоуправления относится к лицам, замещающим муниципальную должность.

Согласно части 7.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В соответствии с частью 4.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены, в том числе Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Исходя из пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий, которая включает в себя меры по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Согласно части 1 статьи 10 названного Федерального закона под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (часть 2 статьи 10 Федерального закона N 273-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федеральный закон N 273-ФЗ лицо, указанное в части 1 статьи 10 этого Закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Лицо, указанное в части 1 статьи 10 названного Федерального закона, обязано уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (часть 2 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

Пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона N 273-ФЗ предусмотрено, что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

В силу части 10.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с частью 1, пунктом 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования за несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Аналогичные положения установлены пунктом 3 статьи 32 и пунктом 4 части 2 статьи 57 Устава Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области, принятого решением Совета Введенского сельского поселения от 18 октября 2012 года N 36 (далее - Устав).

Установив приведенные выше обстоятельства, и применив указанные законодательные нормы, суды пришли к обоснованному выводу о том, что главой Введенского сельского поселения Пряженцевым Д.О. в период исполнения своих полномочий допущены существенные нарушения законодательства о противодействии коррупции, влекущие безальтернативное последствие в виде удаления в отставку.

При этом, как верно указали суды, Советом Введенского сельского поселения, допущено бездействие, выраженное в неисполнении требований закона и Устава Введенского сельского поселения Шуйского муниципального района Ивановской области по решению вопроса о досрочном прекращении полномочий главы поселения, которое следует признать незаконным и нарушающим права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления через выборные органы местного самоуправления.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление и его самостоятельность в пределах предоставленных полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Положения статьи 40 и статьи 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ направлены на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, и при этом, не свидетельствуют об ограничении полномочий прокурора по осуществлению от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Таким образом, является правильным заключение судов первой и апелляционной инстанции о наличии у прокурора права ставить в судебном порядке вопрос о досрочном прекращении полномочий главы поселения.

Поскольку требование об увольнении главы сельского поселения административным истцом не заявлялось, что подтверждается материалами дела, протоколом судебного заседания, доводы кассационной жалобы о наличии индивидуального трудового спора и необходимости рассмотрения дела в порядке гражданского судопроизводства, несостоятельны.

Вопреки утверждениям автора кассационной жалобы предмет административного иска и характер спорных правоотношений судами определены правильно. Судами дана надлежащая оценка доказательствам и правильно установлены значимые обстоятельства, доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного ответчика в нижестоящих судах и направлены на иную оценку представленных доказательств и установленных обстоятельств по делу, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Довод кассационной жалобы о наличии процессуальных оснований для прекращения производства по делу основан не ошибочном толковании норм процессуального права. В процессе рассмотрения спора прокурором реализовано право, предусмотренное частью 1 статьи 46 КАС РФ, на уточнение административных исковых требований, что нельзя расценивать как обращение в суд с новым иском, содержащим иные предмет и основание.

Несогласие заявителя кассационной жалобы с выводами судов и иное толкование законодательства не свидетельствует о незаконности оспариваемых судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьям 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Шуйского городского суда Ивановской области от 28 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ивановского областного суда от 12 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Пряженцева Д.О. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи