Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2021 г. по делу N 8а-24821/2021[88а-25060/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Сказочкина В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи поданные соответственно 15 октября 2021 года и 12 ноября 2021 года кассационную жалобу Никитина Н.И, индивидуального предпринимателя Никитина И.Н. и кассационное представление исполняющего обязанности прокурора Чувашской Республики Жилина И.А. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 сентября 2021 года по административному делу N 3а-124/2021 по административному исковому заявлению Никитина Николая Ивановича, индивидуального предпринимателя Никитина Ивана Николаевича о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики, утвержденных решением Собрания депутатов Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики от 22 марта 2017 года N С-16/1.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, кассационного представления, объяснения посредством видеоконференц-связи представителя Никитина Н.И, индивидуального предпринимателя Никитина И.Н. по доверенности Яковлева Е.А. в поддержку кассационной жалобы и кассационного представления, заключение старшего прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н. об оставлении обжалуемого судебного акта без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Собрания депутатов Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики от 22 марта 2017 года N С-16/1, опубликованным в Вестнике Моргаушского района Чувашской Републики от 23 марта 2017 года N 10, утверждены Правила землепользования и застройки Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики (далее - Правила землепользования и застройки), которые в числе прочего включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

Никитин Н.И. и индивидуальный предприниматель Никитин И.Н. (далее - административные истцы) обратились в суд с вышеозначенным административным исковым заявлением, указывая на несоответствие нормативного правового акта в оспариваемой части фактическому землепользованию, положениям статей 30 и 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, просили суд: признать недействующими с момента принятия Правила землепользования и застройки в части установления на карте градостроительного зонирования муниципального образования Моргаушское сельское поселение Моргаушского района в границах земельного участка площадью "данные изъяты" кв.м с кадастровым номером N территориальной зоны "О-1" - зона общественно-делового назначения.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 14 мая 2021 года признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики, утвержденные Решением Собрания депутатов Моргаушского сельского поселения N С-16/1 от 22 марта 2017 года в части установления на Карте строительного зонирования муниципального образования Моргаушское сельское поселение в границах земельного участка площадью "данные изъяты" кв. м с кадастровым номером N территориальной зоны "О-1" - зона общественно-делового назначения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 сентября 2021 года решение Верховного Суда Чувашской Республики от 14 мая 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым отказано Никитину Н.И, индивидуальному предпринимателю Никитину И.Н. в удовлетворении административных исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной 15 октября 2021 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Никитин Н.И. и индивидуальный предприниматель Никитин И.Н, выражая несогласие с судебным актом суда апелляционной инстанции, просит отменить его ввиду неправильного применения судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В обоснование жалобы повторно приведены доводы согласно позиции, занятой административными истцами в судах первой и апелляционной инстанций, податели жалобы настаивают на несоответствии в оспариваемой части Правил землепользования и застройки сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также положениям Генерального плана, что, по их мнению, нарушает их права.

В кассационном представлении, поданном 12 ноября 2021 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, исполняющий обязанности прокурора Чувашской Республики Жилин И.А. ставит вопрос об отмене апелляционного определения и направлении дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

По мнению автора кассационного представления, судом апелляционной инстанции при принятии решения об отказе в удовлетворении требования административных истцов не принято во внимание, что отсутствие в текстовой части Генерального плана описания функционального назначения конкретной зоны не позволяет органу местного самоуправления самостоятельно установить территориальную зону в целях определения правового режима использования земельных участков, поскольку нарушается закрепленный градостроительным законодательством принцип первичности Генерального плана перед Правилами землепользования и застройки.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, выслушав представителя административных истцов, заключение прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции по настоящему административному делу не допущено.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 названного кодекса).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты. При этом муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 9 и части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют территориальное планирование и градостроительное зонирование, не только исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, но из совокупности различных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из материалов дела следует и судами установлено, что Никитин Н.И. на основании договора аренды N от 6 декабря 2019 года является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м категории: "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования: "магазины", расположенного по адресу: "адрес".

Генеральным планом Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики, утвержденным решением Собрания депутатов Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики от 4 февраля 2009 года N С-22/2 функциональная зона к территории земельного участка с кадастровым номером N не определена.

Согласно Правилам землепользования и застройки Моргаушского сельского поселении Моргаушского района Чувашской Республики, утвержденных решением Собрания депутатов Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики от 22 марта 2017 года N С-16/1, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне "О-1".

Судами установлено соответствие закону процедуры принятия и опубликования нормативного акта, утвердившего Правила землепользования и застройки.

Земельный участок с кадастровым номером N является смежным с земельными участками с кадастровыми номерами N, N, и находится между ними. Земельный участок с кадастровым номером N является смежным с земельным участком с кадастровым N.

Никитин Н.И. является собственником земельного участка с кадастровым N, расположенного под зданием автостанции с кадастровым N по адресу: Чувашская Республика, "адрес", в соответствии градостроительным планом расположен в территориальной зоне градостроительного регламента "Т-1" - для обслуживания автотранспорта.

Никитин Н.И. является собственником асфальтной площадки посадки-высадки пассажиров с кадастровым номером N, расположенной на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: Чувашская Республика, "адрес".

Асфальтная площадка посадки-высадки пассажиров имеет общее со спорным земельным участком с кадастровым номером N асфальтированное покрытие.

Земельный участок с кадастровым номером N, площадью 768+/-48 кв.м, являющийся смежным по отношению к спорному земельному участку с кадастровым номером N, относится к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для содержания и обслуживания зданий и сооружений и в соответствии градостроительным планом расположен в территориальной зоне градостроительного регламента "Т-1" - для обслуживания автотранспорта.

Никитин Н.И. владеет земельным участком с кадастровым номером N на основании договора аренды земельного участка от 21 июля 2016 года N 6, заключенного между ним и администрацией Моргаушского сельского поселения Моргаушского района Чувашской Республики, на нем расположен принадлежащий ему объект недвижимости - площадка для посадки-высадки пассажиров.

Проверяя доводы административного истца и давая им оценку, суд первой инстанции исходил из того, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки противоречат положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Генерального плана Моргаушского сельского поселения, нарушают права и законные интересы административных истцов.

Суд апелляционной инстанции обоснованно не согласился с выводами суда первой инстанции, указал, что поскольку функциональная зона применительно к территории земельного участка с кадастровым номером 21:17:160303:439 не определена, это не позволяет сделать вывод о противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части положениям Генерального плана Моргаушского сельского поселения, в связи с чем отсутствует несоответствие Правил землепользования и застройки положениям градостроительного законодательства.

Утверждение суда первой инстанции о том, что Правила землепользования и застройки приняты без учета фактического землепользования, аргументированно опровергнуты судом апелляционной инстанции.

Как следует из материалов дела земельный участок с кадастровым номером N был образован на основании схемы расположения земельного участка на кадастровой карте (плане) территории, утвержденной постановлением администрации Моргаушского сельского поселения Моргаушского района от 17 августа 2016 года N144 с видом разрешенного использования "магазины".

Администрацией Моргаушского района на основании постановления от 18 сентября 2019 года N 931 организован и проведен открытый аукцион на право заключения договора аренды земельного участка для строительства магазина, на момент проведения аукциона данный земельный участок относился к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.

Победителем указанного аукциона был признан Никитин Н.И, с которым заключен договор аренды земельного участка от 6 декабря 2019 года N.

Согласно обоснованному выводу суда апелляционной инстанции совокупность доказательств, имеющихся в материалах дела, подтверждает, что с момента образования земельного участка административным ответчиком принимались меры для обеспечения его использования в соответствии с видом разрешенного использования - "магазины".

То обстоятельство, что использование Никитиным Н.И. территории в последующем вошедшей в состав спорного земельного участка для обеспечения работы автостанции осуществлялось до его образования, не свидетельствует о наличии оснований для признания незаконными Правил землепользования и застройки в оспариваемой части, поскольку данный земельный участок относился к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.

Административные истцы в суде первой и апелляционной инстанций указывали на то, что данный земельный участок фактически используется для обеспечения деятельности автостанции, в частности для разворота автобусов. Однако материалы дела не свидетельствуют о том, что земельный участок с кадастровым номером N является проезжей частью дорог и улиц, посадочной площадкой остановочных пунктов.

Суду не представлено доказательств, подтверждающих, что использование земельного участка с кадастровым номером N согласно его назначению, препятствует деятельности автостанции и нарушает права, законные интересы административных истцов и третьих лиц.

Административные истцы не являются собственниками спорного земельного участка и не вправе самостоятельно изменять вид его разрешенного использования, который был определен в порядке, предусмотренном действующим законодательством, права Никитина Н.И. как арендатора спорного земельного участка определены заключенным им договором аренды.

Вышеозначенные выводы суда апелляционной инстанции, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Кроме того, материалы дела не содержат сведений об оспаривании административными истцами в судебном порядке Генерального плана в части отсутствия установленной функциональной зоны применительно к территории спорного земельного участка.

Суд кассационной инстанции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции о том, что поскольку функциональная зона применительно к территории спорного земельного участка не определена, это не позволяет сделать вывод о противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части положениям Генерального плана.

В силу положений части 1 статьи 9 и части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления вправе осуществлять территориальное планирование и градостроительное зонирование, не только исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, но из совокупности различных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, что и было осуществлено в оспариваемой части Правилами землепользования и застройки.

Вопреки доводам кассационной жалобы, судом апелляционной инстанции на основе исследования совокупности доказательств достоверно установлено отсутствие правовых оснований для признания недействующими в оспариваемой части Правил землепользования и застройки, что легло в основу правильного решения суда апелляционной инстанции об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе и кассационном представлении, получили надлежащую оценку в судебном акте суда апелляционной инстанции посредством исследования собранных по делу доказательств в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела (часть 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемый судебный акт принят судом апелляционной инстанции обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 сентября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Никитина Н.И, индивидуального предпринимателя Никитина И.Н. и кассационное представление исполняющего обязанности прокурора Чувашской Республики Жилина И.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 3 декабря 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: