Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2021 г. по делу N 8а-23516/2021[88а-27296/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Мальмановой Э.К. и Капункина Ю.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Прохорова А.В, действующего в интересах Юдина Н.В, на решение Волгоградского областного суда от 10 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Юдина Н.В. об оспаривании нормативных правовых актов в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснения участвовавших в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи представителя Юдина Н.В. по доверенности Прохорова А.В, настаивавшего на удовлетворении кассационной жалобы, представителя губернатора Волгоградской области по доверенности Абрамовой А.И, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Костюка А.И, полагавшего судебные акты законными, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

законом Волгоградской области от 7 мая 2002 года N 703-ОД на территориях Алексеевского, Кумылженского и Нехаевского районов Волгоградской области создан природный парк "Нижнехоперский", а также определены правовые основы рационального использования и охраны природно-территориальных комплексов, включающих водные ресурсы и ландшафты долины реки Хопра, Шакинского леса и Кумылженских песков. Нормативный правовой акт был опубликован в печатном издании "Волгоградская правда" N 85 за 21 мая 2002 года.

Постановлением администрации Волгоградской области от 22 августа 2016 года N 455-п, которое было опубликовано 25 августа 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, и в печатном издании "Волгоградская правда" за 30 августа 2016 года N 169 утверждено Положение о природном парке "Нижнехоперский".

Юдин Н.В. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими и противоречащими статьям 35-36, 75.1 Конституции Российской Федерации, статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 95 Земельного кодекса Российской Федерации, вышеуказанный Закон Волгоградской области от 7 мая 2002 года N 703-ОД "О создании природного парка "Нижнехоперский"(далее - Закон Волгоградской области N 703-ОД) и постановление администрации Волгоградской области от 22 августа 2016 года N 455-п "Об утверждении Положения о природном парке "Нижнехоперский" (далее - Постановление N 455-п) в части, в которой эти нормативные правовые акты ограничивают в гражданско-правовом обороте и в хозяйственном использовании земельные участки из земель поселений и из земель сельскохозяйственного назначения внутри границ территории Природного парка "Нижнехоперский", ставшие после 1 января 1992 года муниципальной собственностью Алексеевского, Кумылженского или Нехаевского муниципальных районов Волгоградской области либо частной собственностью граждан и созданных ими организаций.

Решением Волгоградского областного суда от 10 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной представителем Юдина Н.В. по доверенности Прохоровым А.В. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии по делу нового решения об в удовлетворении исковых требований.

Кассационная жалоба, поступившая в областной суд 5 августа 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 10 сентября 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения представителя Юдина Н.В. по доверенности Прохорова А.В, настаивавшего на доводах и требованиях кассационной жалобы, представителя губернатора Волгоградской области по доверенности Абрамовой А.И, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Костюка А.И, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационной жалобе указано на неправильное применение норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В силу части 1 статьи 4, статьи 18, статьи 19, 20, 21 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности. Природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, если иное не установлено федеральными законами, ограничиваются в гражданском обороте. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Положение о природном парке утверждается решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 18). Создание природных парков осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 приведенного Федерального закона (статья 19).

Управление природными парками осуществляется государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, созданными в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах природных парков предоставляются государственным учреждениям субъектов Российской Федерации, осуществляющим управлением природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. В границах природных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей (статья 20).

На территории природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков.

Исходя из этого, на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий. Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления (статья 21).

Оспариваемые Закон Волгоградской области N 703-ОД и постановление N 455-п приняты уполномоченными органами, в пределах установленной компетенции, с соблюдением требований к форме акта, процедуре принятия и порядку опубликования и введения их в действие.

Соблюдение процедуры принятия и согласования данных нормативных правовых актов административным истцом не оспорено.

Как следует из содержания Закона Волгоградской области N 703-ОД, он является нормативным правовым актом, учреждающим природный парк.

Данный закон не содержит описания границ парка, а лишь указывает на местоположение природно-территориальных комплексов, включающих водные ресурсы и ландшафты долины реки Хопра, Шакинского леса и Кумылженских песков (преамбула).

Нормы частей 2 и 3 статьи 1 указанного закона об ограничениях в гражданском обороте воспроизводят положения частей 2, 3 статьи 18 Федерального закона N 33-ФЗ, нормы части 2 статьи 2 Закона Волгоградской области N 703-ОД о передаче земельных участков природного парка государственному учреждению в постоянное(бессрочное) пользование соответствуют положениям части 2 статьи 20 Федерального закона N 33-ФЗ.

При этом часть 4 статьи 2 регионального закона не исключает нахождение в границах природного парка и земель других собственников, что не противоречит части 3 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Не противоречит положениям статьи 21 Федерального закона N 33-ФЗ и предусмотренная статьёй 4 Закона Волгоградской области N 703-ОД возможность установления в природном парке дифференцированного режима охраны и использования территории.

Других нормативных положений оспариваемый Закон Волгоградской области N 703-ОД не содержит.

Таким образом, в Законе Волгоградской области N 703-ОД не содержится каких-либо иных, кроме установленных федеральным законодательством, норм, вводящих ограничения оборота и использования земельных участков, находящихся в границах природного парка.

Оспариваемое постановление администрации Волгоградской области от 22 августа 2016 года N 455-п содержит конкретные особенности зонирования и режим природного парка, включая непосредственное описание границ природного парка. Из его содержания следует, что на территории парка выделены следующие функциональные зоны: природоохранная, буферная зона, зона рекреации, агрохозяйственная. Зоны выделены с учетом мест концентрации биологического разнообразия, в том числе флоры и фауны, подлежащих охране, хозяйственного состояния территории. Для каждой зоны оговорены особенности правового режима с ограничениями.

Пунктом 3.4 оспариваемого Постановления (аналогично положениям часть 4 статьи 2 Закона Волгоградской области N 703-ОД) оговорено, что в границах природного парка также могут находиться земельные участки иных собственников, владельцев и пользователей. Данное положение согласуется с содержанием части 3 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Административный истец приобрел права на соответствующие земельные участки, находящиеся в функциональных зонах природного парка, после создания последнего и установления его границ, в связи с чем, не имеется оснований для вывода о нарушении его прав при издании Закона Волгоградской области N 703-ОД и постановление N 455-п.

Согласно договорам купли-продажи земельных участков от 8 августа и 2 октября 2017 года Юдиным Н.В. приобретены земельные участки, расположенные на территории Захоперского сельского поселения Нехаевского муниципального района Волгоградской области. По передаточному акту названные земельные участки были ему переданы администрацией Нехаевского района Волгоградской области.

Вступившим в законную силу решением Нехаевского районного суда Волгоградской области от 28 августа 2019 года по гражданскому делу N 2-125/2019 иск прокурора Нехаевского района Волгоградской области в интересах публично-правового образования "Волгоградская область" в лице администрации к Юдину Н.В. о признании образования земельных участков недействительными, исключении из государственного кадастра недвижимости записей о земельных участках, признании права собственности на земельные участки отсутствующими удовлетворен.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими нормативных правовых актов в оспариваемом истцом аспекте и отклоняя доводы о несоблюдении права собственности муниципального образования на земельные участки в пределах населенного пункта, суды обоснованно исходили из того, что режим особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков, сформулированный в постановлении N 455-п и Законе Волгоградской области N 703-ОД соответствует федеральному законодательству, поскольку согласно пунктам 1, 3 и 4 статьи 21 Федерального закона N 33-ФЗ на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

Свобода реализации правообладателями вещных прав на землю не является абсолютной и может осуществляться только в той мере, которая не наносит ущерба окружающей среде, не нарушает прав и законных интересов иных лиц, не противоречит закону и законодательно установленным ограничениям оборота и использования земли.

Кроме того возможность ограничения прав и свобод правообладателей, населения, иных лиц при создании особо охраняемых природных территорий прямо предусмотрена с положениями пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в силу которой запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной. Запреты деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержатся и в статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации, а также статьях 6, 65 Водного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, принимая во внимание целевую направленность оспариваемых нормативных правовых актов связанную с установлением режима особо охраняемой природной территории для создаваемого природного парка регионального значения, суды обоснованно отклонили доводы административного истца о нарушении оспариваемым правовым регулированием прав частной и муниципальной собственности, предусмотренных статьями 129, 209, 213, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к правомерному выводу об отказе в удовлетворении требований иска.

Поскольку судами не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в судебных актах выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 10 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 апреля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 18 ноября 2021 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Э.К. Мальманова

Ю.Б. Капункин