Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2021 г. по делу N 8а-16491/2021[88а-15441/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Никулиной И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, поданную через суд первой инстанции 20 июля 2021 г, на решение Усольского городского суда Иркутской области от 21 декабря 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 17 марта 2021 г, по административному делу N 2а-2615/2020 по административному исковому заявлению Ангарского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, Иркутской области, неопределенного круга лиц к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области Литвиновой Т.Г, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самойлова А.А, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ангарский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд в интересах Российской Федерации, Иркутской области, неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области (далее - Минприроды Иркутской области), в котором просил признать незаконным бездействие Минприроды Иркутской области, выразившееся в невыполнении мероприятия по разработке проектной документации по объекту "Расчистка и регулирование русла р. Шелестиха в "адрес"", обязать административного ответчика обеспечить выполнение мероприятия по разработке проектной документации по объекту "Расчистка и регулирование русла р. Шелестиха в "адрес"" в срок до 1 января 2022 г.; признать незаконным бездействие Минприроды Иркутской области, выразившееся в невыполнении мероприятия по расчистке русла р. Шелестиха в г "адрес", обязать обеспечить выполнение мероприятия по выполнению работ по расчистке русла р. Шелестиха в "адрес" в срок до 1 января 2024 г.

В обоснование требований указал, что Схемой комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденной приказом руководителя Енисейского бассейнового водного управления от 20 ноября 2014 г. N, (далее также - Схема, СКИОВО) предусмотрены к реализации мероприятия: "Разработка проектной документации по объекту "Расчистка и регулирование русла р. Шелестиха в "адрес"" - срок выполнения 2015 год, "Расчистка русла р. Шелестиха в "адрес"" - срок выполнения 2016-2017 гг. Исполнителем мероприятий является Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области. Между тем, Министерством не принимались какие-либо меры для реализации названных мероприятий. Указанный факт свидетельствует о бездействии, выразившемся в невыполнении органом государственной власти субъекта Российской Федерации переданных государственных полномочий в сфере водных отношений и прямо противоречит требованиям норм действующего природоохранного законодательства. В ходе осмотра акватории и русла р. Шелестиха установлено, что русло реки захламлено отходами производства и потребления, что значительным образом затрудняет естественный водоток, фактически образуя искусственную дамбу. В связи с риском загрязнения водного объекта, возможной гибелью водных биоресурсов, собственником которых является государство, нарушаются права и законные интересы Российской Федерации.

Решением Усольского городского суда Иркутской области от 21 декабря 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 17 марта 2021 г, административные исковые требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области ставит вопрос об отмене судебных актов, просит принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать.

В обоснование жалобы указывает, что судебные акты приняты с нарушением норм материального и процессуального права, выводов судов не соответствуют обстоятельствам дела. В решении суда отсутствует изложение возражений административного ответчика, не содержится доводов, на основании которых судом отвергнуты те или иные доказательства. Указывает, что отсутствие финансирования делает невозможным выполнение мероприятий. Министерством приняты все возможные меры для выполнения мероприятий по предмету иска, проводилась работа, направленная на получение финансирования данных мероприятий. Кроме того, Схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал, утвержденная приказом руководителя Енисейского бассейнового водного управления от 20 ноября 2014 г..N, на невыполнении которой настаивает административный истец, не имеет юридической силы в связи с тем, что она принята неуполномоченным лицом и допущены нарушения порядка ее опубликования и введения в действие. Указывает, что согласно постановлению Администрации города Усолье-Сибирское от 24 июля 2018 г..N 1395 "О внесении изменений в муниципальную программу города Усолье-Сибирское "Развитие жилищно-коммунального хозяйства" на 2015-2020 годы, утвержденную постановлением администрации города Усолье-Сибирское от 15 октября 2014 г..N 1790" администрацией ежегодно проводится очищение русла реки Шелестиха протяженностью не менее 2, 1 км в целях предотвращения паводковой ситуации. Полагает, что с целью установления объема выполненных работ необходимо было привлечь к участию в деле администрацию города Усолье-Сибирское.

Ссылаясь на ст. 27 Водного кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указывает, что поскольку река Шелестиха протекает в пределах населенного пункта города Усолье-Сибирское, регулярную очистку берегов и акватории водных объектов от мусора необходимо осуществлять органам местного самоуправления (администрацией г..Усолье-Сибирское) за счет собственных средств и средств лиц, виновных в нарушении водного законодательства. В резолютивной части решения не указано, за какой период времени при отсутствии субвенций из федерального бюджета признано бездействие Министерства незаконным.

На кассационную жалобу Ангарским межрайонным природоохранным прокурором представлены возражения.

По ходатайству Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции проведено с использованием систем видеоконференц-связи Иркутского областного суда.

В судебном заседании представитель Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области Литвинова Т.Г. кассационную жалобу поддержала.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самойлов А.А. против удовлетворения кассационной жалобы возражал.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относится разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы.

Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются: перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий но охране водных объектов, предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (подпункты 2, 7 части 3 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, рассматриваются бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 4 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N (далее также - Правила разработки, утверждения и реализации схем).

В пп. "б" пункта 2 Правил указано, что Схемами устанавливается перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод (п. 11 Правил).

Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы" определено, что методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Программа водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы реализуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, являющимися распорядителями средств соответствующих бюджетов, по источникам финансирования, отраженным в Программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы (п. 30 Методических указаний).

В Иркутской области такие полномочия закреплены за Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области. Согласно Положению о Минприроды Иркутской области, утвержденному постановлением Правительства Иркутской области от 29 декабря 2009 г. N 392/171-пп, Министерство является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в области охраны окружающей среды, недропользования, водных отношений, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений.

Судом установлено и следует из материалов дела, что приказом руководителя Енисейского бассейнового водного управления от 20 ноября 2014 г. N, утверждена Схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал.

Срок действия Схемы составляет не менее 10 лет с момента разработки.

Схема комплексного использования и охраны водных объектов содержит в своем составе книгу N, включающую сведения о программе мероприятий по достижению целевого состояния бассейна реки, сводную ведомость требуемых финансовых затрат, календарный план-график реализации и финансирования мероприятий.

На территории города Усолье-Сибирское Схемой предусмотрены к реализации мероприятия: "Разработка проектной документации по объекту "Расчистка и регулирование русла р. Шелестиха в "адрес"" - срок выполнения 2015 год, "Расчистка русла р. Шелестиха в "адрес"" - срок выполнения 2016-2017 гг. Исполнителем указанных мероприятий является Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, пришел к выводу о том, что Минприроды Иркутской области допущено бездействие, связанное с неисполнением вышеуказанных мероприятий, предусмотренных СКИОВО. Административный ответчик каких-либо мер для реализации названных мероприятий не принимал, в том числе не обращался в Росводресурсы за согласованием прогнозных показателей на очередной финансовый год и плановый период. Проектные работы до настоящего времени не выполнены. Невыполнение административным ответчиком указанных мероприятий свидетельствует о необеспечении благоприятной окружающей среды в результате риска загрязнения водных объектов, возможного причинения вреда водным биологическим ресурсам и среде их обитания, чем, в свою очередь, нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, предусмотренные статьей 42 Конституцией Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, полагая их обоснованными.

Отклоняя доводы административного ответчика об отсутствии финансирования на выполнение мероприятий по предмету административных исковых требований, суд апелляционной инстанции указал, что факт направления административным истцом писем в 2020 году в адрес Енисейского БВУ и Федерального агентства водных ресурсов с заявкой о предоставлении субвенций на разработку проектной документации по объекту "Расчистка и регулирование русла р. Шелестиха в "адрес"", а также ответ Енисейского БВУ от 25 января 2021 г. об отказе в согласовании по причине превышения лимита субвенций, не свидетельствуют о надлежащем исполнении административным ответчиком возложенных на него законом полномочий, которые согласно Схеме планировались в 2015-2017 годах. Согласно пункту 2 Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, утвержденных Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2006 г. N 629, органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно инициируют вопрос выполнения определенного водоохранного мероприятия в Федеральное агентство водных ресурсов для согласования и последующего их обеспечения финансирования за счет средств федерального бюджета. Бездействие Минприроды Иркутской области, выразившееся в ненаправлении необходимых документов, определенных пунктом 2 указанных Правил, повлекло невозможность реализации мероприятий в установленные Схемой сроки. Отклонение Енисейским БВУ заявки Минприроды Иркутской области в предоставлении средств нераспределенного бюджета не препятствует административному ответчику согласовать Федеральным агентством водных ресурсов целевые прогнозные показатели с включением в перечни соответствующего мероприятия и выполнению работ в очередной последующий финансовый год.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и требованиям законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Вопреки доводам кассационной жалобы всем представленным административным ответчиком доказательствам и заявленным доводам судами дана надлежащая правовая оценка. Обстоятельства дела судами исследованы полно, объективно и всесторонне, выводы судов являются обоснованными. Администрация г. Усолье-Сибирское была привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии юридической силы СКИОВО в силу того, что она принята неуполномоченным лицом и допущены нарушения по введению ее в действие, были проверены судом апелляционной инстанциями, мотивы, по которым они признаны несостоятельными, подробно изложены в апелляционном определении, оснований не согласиться с ними не имеется.

Доводы кассационной жалобы о том, что администрацией г. Усолье-Сибирское проводится очищение русла реки Шелестиха в целях предотвращения паводковой ситуации, не свидетельствует об отсутствии у Минприроды Иркутской области обязанности выполнять мероприятия, предусмотренных СКИОВО. Актуальность проведения данных мероприятий подтверждается представленным в материалы дела актом осмотра акватории и русла р. Шелестиха с привлечением специалиста ФГБУ "Иркутское УГМС" от 23 сентября 2020 г, на основании которого установлено, что русло реки захламлено отходами производства и потребления, что значительным образом затрудняет естественный водоток, фактически образуя искусственную дамбу.

Изложенные в кассационной жалобе доводы о том, что поскольку река Шелестиха протекает в пределах населенного пункта города Усолье-Сибирское, регулярную очистку берегов и акватории водных объектов от мусора необходимо осуществлять органам местного самоуправления, являются несостоятельными.

Органы местного самоуправления осуществляют полномочия по владению, пользованию, распоряжению, а также осуществляют меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований (пункты 1 и 2 части 1 статьи 27 Водного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 данной статьи.

Согласно части 1 статьи 26 названного Кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.

В этой связи органы местного самоуправления осуществляют полномочия по владению, пользованию, распоряжению водными объектами, а также осуществляют меры по охране водных объектов, по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований.

Осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории субъектов Российской Федерации, относится к полномочиям, переданным Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Река Шелестиха является собственностью Российской Федерации, полностью находится на территории Иркутской области, соответственно, полномочия по ее охране, предотвращению негативного воздействия ее вод относятся к функциям Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области.

Иные доводы кассационной жалобы выводы судов не опровергают, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны на переоценке доказательств и ошибочном толковании положений законодательства, ввиду чего не могут служить достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены судебных актов в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Усольского городского суда Иркутской области от 21 декабря 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 17 марта 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 сентября 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: