Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 10 декабря 2021 г. по делу N 66а-1828/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С, Печуриной Ю.А, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сапожниковой А.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-252/2021 по административному исковому заявлению Бекмурзаева Руслана Абдулмуслимовича о признании не действующими в части решения Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4 "Об утверждении Генерального плана развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" до 2035 г.", решения Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала"

по апелляционной жалобе Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 24 августа 2021 г, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, пояснения административного истца, его представителя Гусеновой П.Ш, представителя административного ответчика Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Салимгереева З.И, представителя административного ответчика Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Ахмедова М.М. (участвовал до перерыва), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-4 "Об утверждении Генерального плана развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" до 2035 г." (далее - Решение N 9-4) утвержден Генеральный план развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - Генеральный план).

Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 мая 2016 г. N 9-5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - Решение N 9-5) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - Правила землепользования и застройки).

Бекмурзаев Р.А. обратился с административным исковым заявлением об оспаривании Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части установления на принадлежащем ему земельном участке одновременно двух функциональных и двух территориальных зон, что противоречит требованиям градостроительного и земельного законодательства, нарушает права административного истца на свободное владение и пользование земельным участком.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 24 августа 2021 г. административное исковое заявление удовлетворено. Судом признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приложение к Генеральному плану в части установления двух функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенном по адресу: "адрес", приложение к Правилам землепользования и застройки в части установления двух территориальных зон на этом же земельном участке; на Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" возложена обязанность принять новые нормативные правовые акты, заменяющие нормативные правовые акты, признанные не действующими в части. С Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" взысканы в пользу административного истца судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 600 руб.

В апелляционной жалобе Собрание депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного истца Гусеновой П.Ш. представлены возражения.

Изучив материалы дела, в том числе поступившие по запросу суда апелляционной инстанции, доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также КАС РФ), судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьей 49 Закона Республики Дагестан от 13 января 2005 г. N 6 "О статусе муниципальных образований Республики Дагестан", Законом Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан" муниципальное образование "город Махачкала" является городским округом с внутригородским делением.

Изменений в Генеральный план на дату вынесения судебного акта не вносилось.

Из представленного суду апелляционной инстанции ответа Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 3 декабря 2021 г. N две территориальные зоны в отношении земельного участка административного истца установлены первоначальной редакцией Правил землепользования и застройки.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов административного дела, в том числе дополнительно представленных суду апелляционной инстанции, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Судебной коллегией учитывается также и то, что административное дело по административному иску об оспаривании Правил землепользования и застройки в первоначальной редакции было предметом рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации (апелляционное определение от 13 апреля 2017 г. N 20-АПГ17-4). Кроме того, Генеральный план и Правила землепользования и застройки в первоначальной редакции были предметом рассмотрения Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в качестве суда апелляционной инстанции, в том числе в рамках административных дел N 66а-425/2020, N66а-1323/2020, N 66а-1688/2021.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Судом установлено и из материалов административного дела следует, что в пользовании Бекмурзаева Р.А, как члена садоводческого товарищества, с 1998 г. находится земельный участок, расположенный по адресу: "адрес".

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости земельный участок поставлен на кадастровый учет 29 июня 2021 г. с присвоением кадастрового номера "данные изъяты". Земельный участок относится к категории земель "земли населенных пунктов" с видом разрешенного использования "ведение садоводства".

Удовлетворяя административные исковые требования в полном объеме, суд исходил из представленных в материалы дела Управлением архитектуры и градостроительства г. Махачкала фрагментов карт функционального зонирования Генерального плана, согласно которым земельный участок находится в двух функциональных зонах: "О8. Зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки" и "Р2. Озелененные территории общего пользования".

В порядке подготовки административного дела к рассмотрению по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции были истребованы дополнительные доказательства по делу, в том числе сведения о том, какими именно редакциями Генерального плана и Правил землепользования и застройки были утверждены оспариваемое территориальное и функциональное зонирование, о функциональном и территориальном зонировании кадастрового квартала "данные изъяты" и спорного земельного участка, материалы по обоснованию зонирования данного кадастрового квартала.

Из ответов Управления архитектуры и градостроительства Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 26 октября 2021 г, 3 декабря 2021 г, 9 декабря 2021 г. земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с Генеральным планом расположен в одной функциональной зоне "О8", в соответствии с Правилами землепользования и застройки расположен в двух территориальных зонах "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования" и "О8. Зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки".

Из поименованного ответа от 9 декабря 2021 г, пояснений представителя административного ответчика Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" Салимгереева З.И. в суде апелляционной инстанции следует, что при постановке земельного участка на кадастровый учет в 2021 г. с учетом определенных границ с наложением на карту функционального зонирования Генерального плана произошло смещение зон, земельный участок находится в одной функциональной зоне.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту планируемого размещения объектов городского округа, карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

С учетом установленных судом апелляционной инстанции обстоятельств отнесения земельного участка административного истца к одной функциональной зоне, учитывая характер Генерального плана как документа долгосрочного планирования, а также приоритет публичной цели устойчивого развития территории, судебная коллегия не находит оснований для признания Генерального плана не действующим в оспариваемой части. Решение суда первой инстанции подлежит отмене в части признания недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генерального плана в части установления двух функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", с принятием в указанной части нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, являющейся приложением к Решению N 9-5, в границах принадлежащего Бекмурзаеву Р.А. земельного участка расположены две территориальные зоны: "Р2. Зона озелененных территорий общего пользования" и "О8. Зона многофункционального назначения с преобладанием жилой и общественной застройки".

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 283-ФЗ).

В части 2 статьи 85 ЗК РФ также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка не отвечает требованиям принадлежности только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

С учетом положений статей 34, 40, 56, 65 Правил землепользования и застройки суд правильно пришел к выводу о том, что территориальные зоны, в границах которых расположен земельный участок административного истца, имеют различные градостроительные регламенты.

Нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему на праве собственности земельного участка.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.

Таким образом, согласно положениям ч. 3 ст. 9, чч. 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, который в настоящем деле также нарушен.

С учетом изложенного, решение суда в части признания не действующими Правил землепользования и застройки в части установления в границах земельного участка административного истца двух территориальных зон является законным и обоснованным, и, вопреки доводам апелляционной жалобы, отмене не подлежит.

С учетом частичного отказа в удовлетворении административного иска решение суда подлежит изменению в части распределения судебных расходов в соответствии с положениями статьи 111 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 24 августа 2021 г. отменить в части признания недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Приложения к Генеральному плану развития городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утвержденному решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" N 9-4 от 26 мая 2016 г, в части установления двух функциональных зон в границах земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес"

Принять в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении административного иска Бекмурзаева Руслана Абдулмуслимовича.

Решение суда в части взыскания судебных расходов изменить, взыскать с Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала"в пользу Бекмурзаева Руслана Абдулмуслимовича судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Решение суда в остальной части оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 24 декабря 2021 г.

Председательствующий

Судьи