Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2021 г. по делу N 8а-9011/2021[88а-9316/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу мэра г. Благовещенска Имамеева О.Г. на решение Благовещенского городского суда Амурской области от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, принятые по административному делу по административному исковому заявлению прокурора г. Благовещенска в интересах неопределенного круга лиц к администрации г. Благовещенска о признании недействующим в части Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденного постановлением администрации г. Благовещенска от 2 октября 2012 года N 4522.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Цареву М.Г, полагавшую оставить обжалуемые судебные акты без изменения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор г. Благовещенска, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд к администрации г. Благовещенска с административными исковыми требованиями, уточнив которые просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 в части слов "или угрозы их возникновения", "для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации", пункт 5 в части слов "предупреждения чрезвычайной ситуации", абзац 2 пункта 13 в части слов "при введении режима повышенной готовности", подпункт 2 в части слов "при введении режима повышенной готовности", абзац 7 пункта 16 в части слов "или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций" Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 2 октября 2012 года N 4522 (в редакции постановления администрации г. Благовещенска от 21 января 2021 года).

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что администрацией г. Благовещенска принято постановление от 12 августа 2020 года N 2631 "О внесении изменений в Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденный постановлением администрации города Благовещенска от 2 октября 2012 года N 4522", которым Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске (далее - Порядок N 4522) утвержден в новой редакции.

Оспариваемые положения указанного Порядка N 4522 противоречат статьям 11 и 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", поскольку допускают создание, использование и восполнение резерва материальных ресурсов в случаях угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, введения режима повышенной готовности, тот есть расширяют предусмотренные федеральным законодательством случаи, когда может быть произведен выпуск материальных ресурсов из резерва, что в свою очередь нарушает права неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования г. Благовещенск и лиц, находящихся на территории области, на защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, может привести к нецелевому расходованию резерва материальных ресурсов.

Также полагает, что в оспариваемых нормах Порядка N 4522 имеется коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Решением Благовещенского городского суда Амурской области от ДД.ММ.ГГГГ административные исковые требования прокурора удовлетворены, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 в части слов "или угрозы их возникновения", "для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации", пункт 5 в части слов "предупреждения чрезвычайной ситуации", абзац 2 пункта 13 в части слов "при введении режима повышенной готовности", подпункт 2 в части слов "при введении режима повышенной готовности", абзац 7 пункта 16 в части слов "или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций" Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 2 октября 2012 года N 4522 (в редакции постановления администрации города Благовещенска от 21 января 2021 года).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ судебный акт первой инстанции оставлен без изменения, исправлены описки, допущенные в резолютивной части решения Благовещенского городского суда Амурской области от ДД.ММ.ГГГГ, второй абзац которой изложен в следующей редакции: Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 в части слов "или угрозы их возникновения", "для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций", пункт 5 в части слов "предупреждения чрезвычайных ситуаций", абзац 2 пункта 13 в части слов "при введении режима повышенной готовности", подпункт 2 пункта 16 в части слов "при введении режима повышенной готовности", абзац 7 пункта 16 в части слов "или оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций" Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в городе Благовещенске, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 2 октября 2012 года N 4522 (в редакции постановления администрации города Благовещенска от 21 января 2021 года).

ДД.ММ.ГГГГ мэром г. Благовещенска Имамеевым О.Г. подана кассационная жалоба, поступившая в Девятый кассационный суд общей юрисдикции ДД.ММ.ГГГГ, в которой ставится вопрос об отмене вынесенных по делу судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

В кассационной жалобе заявитель выражает несогласие с выводами судов об отсутствии у органов местного самоуправления в соответствии с действующим правовым регулированием, а также с учетом принципа самостоятельности местного бюджета полномочий на использование и восполнение резерва материальных запасов в случае установления уполномоченным должностным лицом режима повышенной готовности и с целью принятия мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

Административный ответчик, заинтересованные лица о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций не допущены нарушения, влекущие отмену принятых по делу судебных актов в кассационном порядке.

Пунктами 8, 28 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 7 указанного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам "г, д" части 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов местного самоуправления относится осуществление финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в силу статьи 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями.

Порядок создания и использования указанных в части первой настоящей статьи резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями.

Разрешая спор и удовлетворяя требования прокурора, суды нижестоящих инстанций, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Порядком создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года N 1340, действовавшим до 1 января 2021 года, Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794, исходя из того, что федеральный законодатель, разграничив понятия "ликвидация чрезвычайной ситуации" и "предупреждение чрезвычайной ситуации", достаточно определенно осуществил правовое регулирование в вопросе установления целей формирования предусмотренных статьей 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ резервов, определив их как резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, прямо ограничив тем самым возможность их создания и последующего использования в любых иных целях, в том числе, и в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций; именно этот резерв формируется заблаговременно, используется в строго предусмотренных целях и восполнятся при расходовании, его стабильное наличие является условием эффективной защиты населений и территорий при наступлении чрезвычайной ситуации, а расходование этих ресурсов в иных условиях, напротив, создаст угрозу для жизни и здоровья неопределенного круга лиц, пришли к выводу, что оспариваемые пункты Порядка создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

в городе Благовещенске, утвержденного постановлением администрации города Благовещенска от 2 октября 2012 года N 4522 (в редакции от 21 января 2021 года), противоречат положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в связи с чем постановление в данной части подлежит признанию незаконным. При этом суд апелляционной инстанции признал ошибочным довод прокурора о наличии в оспариваемых положениях нормативного правового акта коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Оснований не согласиться с данными выводами судов не имеется, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела, основаны на правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Вопреки доводам кассационной жалобы, оспариваемыми положениями Порядка N 4522 устанавливаются не предусмотренные Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" цели создания резерва материальных ресурсов, влекущие возможность его использования не только для ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций, но и в случае угрозы их возникновения при введении режима повышенной готовности, а также для проведения оперативных мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

Между тем мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций представляют собой обширный комплекс мер, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения. Поэтому данные мероприятия в силу буквального толкования статьи 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" не могут являться основанием для использования соответствующего резерва, предназначенного для экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Утверждение администрации г. Благовещенска о возможности использования резерва материальных запасов в режиме повышенной готовности с целью принятия оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций нельзя признать обоснованным, поскольку в данном случае органам местного самоуправления предоставлены иные полномочия, в том числе возможность осуществления закупок у единственного поставщика, что следует из пункта 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Таким образом, доводы кассационной жалобы административного ответчика правильность выводов судебных инстанций не опровергают, данным доводам администрации г. Благовещенска судами дана надлежащая правовая оценка, несогласие с которой не является основанием к отмене принятых по делу судебных постановлений.

При разрешении настоящего административного дела судами правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену принятых по административному делу судебных актов не установлены и из доводов кассационной жалобы не следуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Благовещенского городского суда Амурской области от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г. Благовещенска - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу решения.

Председательствующий

Судьи