Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2021 г. по делу N 8а-9545/2021[88а-10345/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Холмский городской округ" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 8 июля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора к администрации муниципального образования "Холмский городской округ" о признании бездействия незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав возражения на доводы кассационной жалобы прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Царевой М.Г, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Холмского городского суда Сахалинской области от 7 апреля 2021 года отказано в удовлетворении административного искового заявления Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора, поданного в интересах Российской Федерации и неопределённого круга лиц, к администрации муниципального образования "Холмский городской округ" (далее - Администрация) о признании незаконным бездействия по неопределению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и неопределению порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования "Холмский городской округ"; о возложении на Администрацию обязанности определить орган местного самоуправления, уполномоченный на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории муниципального образования "Холмский городской округ" и порядок реализации этих функций уполномоченным органом местного самоуправления в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 8 июля 2021 года решение Холмского городского суда Сахалинской области от 7 апреля 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым административное исковое заявление Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворено: признано незаконным бездействие Администрации по неопределению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и неопределению порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования "Холмский городской округ"; на административного ответчика возложена обязанность определить орган местного самоуправления, уполномоченный на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории муниципального образования "Холмский городской округ", а также обязанность определить порядок реализации функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования "Холмский городской округ" в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

11 октября 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Администрации, поданная 5 октября 2021 года через Холмский городской суд Сахалинской области, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Помимо прокурора представители иных участвующих в деле лиц, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 8 июля 2021 года по результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 2 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), пункту 11 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 10 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ).

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 80.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов.

Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления; в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (пункт 3 статьи 80.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ).

Пункты 5 и 6 Правил ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 445 (далее - Правила ведения государственного реестра), предусматривают, что органы местного самоуправления могут направить в письменной форме в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации заявление о включении объекта накопленного вреда окружающей среде в государственный реестр.

Из содержания пункта 2 статьи 80.2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, а также пункта 2 Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года N 542 (далее - Правила организации работ), следует, что организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включённых в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 44 Устава муниципального образования "Холмский городской округ", утверждённого решением Собрания муниципального образования "Холмский городской округ" от 6 марта 2013 года N 52/4-878, Администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Холмского городского округа, наделённым Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения (к числу которых отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды в границах Холмского городского округа) и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Холмского городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области.

Как следует из материалов настоящего административного дела, в ходе проверки, проведённой Сахалинской межрайонной природоохранной прокуратурой, установлено, что на территории муниципального образования "Холмский городской округ" не определён орган местного самоуправления, уполномоченный на решение вопросов, связанных с выявлением, оценкой, организацией работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде; не обеспеченно нормативное правовое регулирование вопросов реализации полномочий органов местного самоуправления в указанное сфере.

Полагая, что со стороны Администрации допущено незаконное бездействие, которое нарушает интересы Российской Федерации и неопределённого круга лиц, Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, Холмский городской суд Сахалинской области указал в решении, что Администрация вправе самостоятельно принимать на себя обязательства по финансовому, материально-техническому и иному обеспечению вопросов, связанных с реализацией мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования; а также вправе самостоятельно осуществлять собственное правовое регулирование деятельности по определению органа местного самоуправления, уполномоченного на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, по определению порядка реализации этих функций на территории муниципального образования. В свою очередь, суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять, отменить, изменить или дополнить какой-либо муниципальный правовой акт, так как это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя административное исковое заявление Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора, судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда, проанализировав положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, Правил ведения государственного реестра, Правил организации работ, пришла к выводу, что действующим законодательством на органы местного самоуправления прямо возложены обязанности по решению вопросов местного значения, включая вопросы организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. В свою очередь, реализация определённых федеральным законодательством полномочий органов местного самоуправления в сфере выявления, оценки и организации ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, предполагает необходимость проведения правовых и административно-организационных процедур. Применительно к настоящему административному спору, суд апелляционной инстанции признал необходимым определение органа, уполномоченного на реализацию соответствующих полномочий, установление объёма, содержания, порядка, правовых инструментов и источников финансирования его деятельности, что предполагает необходимость осуществления соответствующего правового регулирования со стороны Администрации. Допущенное со стороны административного ответчика бездействие нарушает права и законные интересы Российской Федерации, а также неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Выводы суда апелляционной инстанции, изложенные в обжалуемом апелляционном определении, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции признаёт верными, основанными на правильном применении норм материального права и надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

В силу правовых позиций, изложенных Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 13 октября 2015 года N 26-П и в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, понятие "организация", используемое в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг; органы местного самоуправления городского округа несут ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязаны принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Поскольку со стороны Администрации судам в нарушение требований части 2 статьи 62, части 11 статьи 226 КАС РФ не было представлено доказательств проведения организационно-властных мероприятий, направленных на реализацию указанных выше полномочий в сфере охраны окружающей среды в границах городского округа, соответствующее бездействие административного ответчика обоснованно признано незаконным судом апелляционной инстанции, с возложением в порядке пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ обязанности совершения в месячный срок конкретных действия (принятия решений) в целях устранения нарушений прав и законных интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц.

Доводы кассационной жалобы по существу воспроизводят позицию административного ответчика, которая излагалась им при рассмотрении дела, эти доводы были исследованы и проверены судебной коллегией по административным делам Сахалинского областного суда, они основаны на неправильном толковании норм материального права, в связи с чем не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Таким образом, по мнению судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции, выводы суда апелляционной инстанции являются мотивированными, соответствуют обстоятельствам дела, основаны на правильной оценке доказательств и верном применении норм материального и процессуального права.

Обстоятельства, влекущие безусловную отмену апелляционного определения, по делу также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 8 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Холмский городской округ" - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи