Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 08 декабря 2021 г. по делу N 8а-27519/2021[88а-26426/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Рахманкиной Е.П, судей Жудова Н.В, Войты И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области на решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 16 апреля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 20 июля 2021 года по административному делу N 2а-1886/2021 по административному исковому заявлению Желудова Сергея Анатольевича о признании незаконным решения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области об отказе в осуществлении кадастрового учета изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Заслушав доклад судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции Жудова Н.В, судебная коллегия,

УСТАНОВИЛА:

Желудов С.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению Росреестра по Смоленской области о признании незаконным отказа от 24.02.2021 г. в осуществлении кадастрового учета изменения вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером N площадью 800 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", возложении обязанности по внесению в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) сведений об изменении вида разрешенного использования данного земельного участка с вида "под жилой дом" на вид "под здание торгово-бытового назначения".

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником вышеуказанного земельного участка с разрешенным видом использования - под жилой дом (для индивидуальной жилой застройки). 03 февраля 2021 г. обратился в Управление Росреестра по Смоленской области с заявлением о внесении в ЕГРН изменения вида разрешенного использования земельного участка, на которое получил уведомление от 24 февраля 2021 г. об отказе во внесении сведений в ЕГРН в связи с нахождением земельного участка в границах территории объекта культурного наследия и отсутствием акта органа власти об изменении вида разрешенного использования, не предоставлением градостроительного плана. С данным решением административный истец не согласен, поскольку зона Ж1, в которой расположен его земельный участок, предусматривает строительство объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения; здание объекта капитального строительства в настоящее время построено, реконструкции не требует, что исключает предоставление градостроительного плана. Наличие объекта культурного наследия "культурный слой города" не является препятствием к изменению вида разрешенного использования земельного участка.

Решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 16 апреля 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 20 июля 2021 г, административное исковое заявление удовлетворено. Отказ Управления Росреестра по Смоленской области, содержащийся в уведомлении от 24 февраля 2021 г, во внесении в ЕГРН сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица, признан незаконным. На Управление Росреестра по Смоленской области возложена обязанность произвести государственный кадастровый учет изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 67:27:0020203:6, расположенного по адресу: "адрес", с разрешенным видом использования - "под жилой дом" на "под здание торгово-бытового значения".

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 7 октября 2021 года, заявитель ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом исковых требований.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены надлежащим образом.

Проверив материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч.2 ст.329 КАС РФ, при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно ч.2 ст. 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие основания имеются.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на доступ к культурным ценностям, обязывает заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры (статья 44).

В порядке реализации указанных конституционных требований принят Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), обеспечивающий сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации (преамбула).

Объекты культурного наследия подразделяются на три вида: памятники, ансамбли и достопримечательные места (часть пятая статьи 3).

Как установлено судами и следует из материалов дела, Желудов С.А. является собственником земельного участка, из земель населенных пунктов, площадью 800 кв. м, с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" разрешенным видом использования "под жилой дом" и расположенного на этом участке двухэтажного нежилого здания, торгово-бытового назначения, площадью 587 кв. м.

Указанный земельный участок расположен в границах объекта археологического наследия, являющегося объектом культурного наследия (памятник истории и культуры) народов Российской Федерации, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - "Культурный слой города" IX-XVII вв.

В отношении указанного земельного участка СОГУК "Центр по охране и использованию памятников истории и культуры" заключил с Желудовым С.А. охранное обязательство N 913.

3 февраля 2021 г. представителем Желудова С.А. - Петровым А.А. в МФЦ подано заявление о внесении в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка с вида "для индивидуальной жилой застройки" на вид "под здание торгово-бытового назначения".

24 февраля 2021 г. Управлением Росреестра по Смоленской области принято решение об отказе во внесении в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка на основании статьи 33 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", часть 4 которой предусматривает, что орган регистрации прав отказывает во внесении в ЕГРН сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица, если органы государственной власти и органы местного самоуправления уведомляют об отсутствии документов (содержащихся в них сведений), необходимых для внесения сведений в ЕГРН в порядке межведомственного информационного взаимодействия.

Отказ административного ответчика мотивирован тем, что земельный участок входит в границы территории объекта культурного наследия, и на него не распространяется градостроительный регламент; не представлены истребованные из Управления архитектуры и градостроительства Администрации г. Смоленска в порядке межведомственного взаимодействия сведения о территориальной зоне, где находится земельный участок; не представлен акт органа власти об изменении вида разрешенного использования и градостроительный план.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, с позицией которого согласился суд апелляционной инстанции, посчитал, что действие градостроительного регламента на земельный участок административного истца распространяется (участок находится в территориальной зоне Ж1), поскольку выданное Желудову С.А. охранное обязательство не содержит сведений о том, что на земельном участке расположены памятники и ансамбли, как предусмотрено частью 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а в отношении земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, собственник на основании части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации вправе выбрать основной и вспомогательный вид разрешенного использования самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. Относительно требования регистрирующего органа о предоставлении градостроительного плана, судами указано на то, что на земельном участке объект недвижимости уже возведен, что исключает необходимость его подготовки. Градостроительный план носит информационный характер, однако градостроительный регламент, содержащийся в Правилах землепользования и застройки, не подменяет.

С такими выводами согласиться в полном объеме нельзя.

С 1 июля 2017 года вступил в силу Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 373-ФЗ), согласно которому статья 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяющая состав и порядок подготовки градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ) как одного из видов документации по планировке территории, признана утратившей силу.

С момента вступления в силу Федерального закона N 373-ФЗ, состав и порядок подготовки ГПЗУ, предусмотрены статьей 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая включена в главу 7 "Информационное обеспечение градостроительной деятельности".

В силу части 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Согласно части 2 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также информация о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения), предоставляемая правообладателями сетей инженерно-технического обеспечения в соответствии с частью 7 настоящей статьи.

Из пункта 5 части 3 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что в градостроительном плане земельного участка содержится информация об основных, условно разрешенных и вспомогательных видах разрешенного использования земельного участка, установленных в соответствии с данным Кодексом, иным федеральным законом.

При этом ГПЗУ не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных документах и информационных ресурсах в отношении территории, на которой расположен участок.

Таким образом, приведенные нормативные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации сами по себе не обуславливают необходимость подготовки ГПЗУ в целях изменения вида разрешенного использования земельного участка.

В то же время, согласно действовавшим на момент принятия оспариваемого решения Правилам землепользования и застройки города Смоленска, утвержденных решением Смоленского городского совета от 28 февраля 2007 г. N 490, право на изменение вида разрешенного использования объектов недвижимости, если изменение связано со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, реализуется при условии получения градостроительного плана земельного участка (за исключением случаев, определенных законодательством Российской Федерации) в порядке, установленном действующим законодательством (пункт 7 статьи 9).

Учитывая возражения административного истца о том, что на участке расположено строение, строительство либо реконструкция на земельном участке им не планировались, а решение Управления Росреестра по Смоленской области от 24 февраля 2021 года в свою очередь не содержит аргументированной мотивировки по применению названных положений Правил землепользования и застройки, следует согласиться с суждениями судов о незаконности требования по предоставлению ГПЗУ.

Однако требование о предоставлении акта органа власти в целях изменения вида разрешенного использования земельного участка в данном случае является правомерным.

Так, в соответствии со статьей 15 Закона N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - реестр), содержащий сведения об объектах культурного наследия (пункт 1).

Реестр представляет собой государственную информационную систему, подключаемую к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования реестра, методов и формы ведения реестра (пункт 2).

Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия, защитных зонах объектов культурного наследия при формировании и ведении государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию (статья 3).

Согласно сведениям реестра, размещенного на сайте Министерства культуры Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (http://mkrf.ru/ais-egrkJVo/), объект культурного наследия "Культурный слой города" (номер в реестре N) отнесен к категории федерального значения, к виду "памятник".

Суды при рассмотрении данного спора указанные сведения, размещенные в общедоступном источнике, во внимание не приняли, формально сославшись на отсутствие в выданном собственнику охранном обязательстве данных о расположении на земельном участке памятников и ансамблей, пришли к ошибочному выводу, что указанный объект культурного наследия не относится к виду объекта "памятник".

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (абзац первый). Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (абзац второй).

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (абзац 1). Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (абзац 2).

Согласно статье 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4).

Вместе с тем статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия (подпункт 1 пункта 4).

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 7).

Согласно пункту 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

При этом в настоящее время федеральными законами, в том числе Законом N 73-ФЗ, порядок принятия решения об изменении разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, не определен.

Вместе с тем вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 9.1 Закона N 73-ФЗ полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в соответствии со статьей 33 данного закона Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе вопросы изменения правового режима земельных участков (подпункт 6 пункта 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ).

В настоящее время в отсутствие федерального закона, определяющего порядок принятия решения об изменении разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, решение об использовании таких участков может принять орган власти субъекта Российской Федерации, ведающий вопросами охраны объектов культурного наследия.

С учетом изложенного выводы судов о том, что действие градостроительного регламента на земельный участок административного истца распространяется, в связи с чем собственник на основании части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации вправе выбрать основной и вспомогательный вид разрешенного использования самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований, а также о незаконности оспариваемого отказа органа регистрации прав во внесении в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка с вида "под жилой дом" на вид "под здание торгово-бытового назначения", противоречат положениям действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, судебные акты подлежат отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ленинского районного суда г. Смоленска от 16 апреля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 20 июля 2021 года - отменить.

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления Желудова Сергея Анатольевича о признании незаконным отказа Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Смоленской области, выраженного в уведомлении от 24 февраля 2021 года, в осуществлении кадастрового учета изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 67:27:0020203:6, расположенного по адресу: г. Смоленск, ул. Парковая, д. 2, с вида "под жилой дом" на вид "под здание торгово-бытового назначения".

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи: