Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2021 г. по делу N 8а-31951/2021[88а-30050/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Склярука С.А., судей Смирновой Е.Д., Репиной Е.В. рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Второго кассационного суда общей юрисдикции поступившую 16 ноября 2021 года (направленную почтой 15 ноября 2021 года) в суд первой инстанции кассационную жалобу представителя ЗАО "Универсам "Центральный" Андреевой О.В. на решение Ленинского районного суда города Смоленска от 4 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 2 июля 2021 года, вынесенные по административному делу по административному исковому заявлению ЗАО "Универсам "Центральный" к Администрации города Смоленска об оспаривании постановления от 20.07.2020 N 1560-адм в части включения земельного участка в зоны действия публичных сервитутов (присвоенный судом первой инстанции номер дела: N 2а-294/2021).

Заслушав доклад судьи Смирновой Е.Д, выслушав заключение прокурора Русакова И.В, судебная коллегия

установила:

постановлением Администрации города Смоленска от 20.07.2020 N 1560-адм утверждены проект планировки территории для размещения линейного объекта "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска", и проект межевания территории для размещения линейного объекта "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска".

Проектом межевания территории (тестовая часть) в рамках проведения работ по объекту "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска" предусмотрено образование зон публичных сервитутов, необходимых для капитального ремонта, общей площадью 9 749, 44 кв.м.

В таблицу 1 проекта межевания территории к числу земельных участков, в отношении которых устанавливаются публичные сервитуты под номером с33 включена часть земельного участка, площадью 255, 82 кв.м. (кадастровый N), принадлежащего на праве собственности ЗАО "Универсам "Центральный", расположенного по адресу: г. Смоленск, ул. Николаева.

ЗАО "Универсам "Центральный" обратилось в суд с административным исковым заявлением к Администрации города Смоленска, в котором просило признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда постановление Администрации города Смоленска от 20.07.2020 N1560-адм "Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории для размещения линейного объекта "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска" в части включения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Смоленск, ул. Николаева, д.12-а, в зоны действия публичных сервитутов с видом разрешённого использования "земельные участки (территории) общего пользования".

Свои требования административный истец мотивировал тем, что в проекте межевания предусмотрено установление в отношении принадлежащего ЗАО "Универсам "Центральный" земельного участка публичного сервитута в будущем, что не отвечает целям проектов планировки территории и межевания, а также не предусмотрено действующим законодательством; в силу пункта 12 статьи 85 и пункта 8 статьи 27 ЗК РФ к землям общего пользования не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность; проекты планировки территории и межевания не содержат сведений о земельных участках, подлежащих изъятию для муниципальных нужд, что создает правовую неопределенность судьбы спорного земельного участка.

Решением Ленинского районного суда г. Смоленска от 4 февраля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 2 июля 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований ЗАО "Универсам "Центральный" отказано.

В кассационной жалобе представитель административного истца ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, указывая на то, что нижестоящими судами не было проверено соответствие оспариваемого нормативного правового акта требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, включая на соответствие статье 23 ЗК РФ, предусматривающей исчерпывающий перечень оснований для установления публичного сервитута; на спорный земельный участок был установлен публичный сервитут в отсутствие соответствующего ходатайства, требуемого в соответствии с ЗК РФ; к землям общего пользования не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность, кроме того отнесение таких земельных участков к территории общего пользования на основании соответствующей градостроительной документации; в адрес административного истца не поступало уведомлений об установлении в отношении принадлежащего Обществу земельного участка публичного сервитута, как и отсутствуют в ЕГРН сведения о публичном сервитуте; суд апелляционной инстанции пришел к неправильному выводу о том, что публичный сервитут установлен на время проведения капитального ремонта, поскольку оспариваемый нормативный акт указывает на установление сервитута в дальнейшем без указания срока его действия.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П, нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся, в частности, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них; утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

На основании части 5 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 настоящей статьи, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 настоящей статьи.

Уставом города Смоленска, принятого решением 17-й сессии

Смоленского городского Совета III созыва от 28.10.2005 N 164, Администрация города Смоленска наделена полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и областными законами.

На основании пункта 1 статьи 3 Устава по вопросам местного значения население города Смоленска непосредственно, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления города Смоленска принимают муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и областными законами, принимаются муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными и областными законами (пункт 2 статьи 3).

Как следует из материалов дела и установлено судами, административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: Смоленск, ул. Николаева, д.12-а, общей площадью 7477 кв.м. с разрешенным использованием "под здание магазина". На данном земельном участке расположено принадлежащее ЗАО "Универсам "Центральный" здание торгового комплекса (кадастровый N).

Постановлением Администрации города Смоленска от 18.11.2019 N 3172-адм на МКУ "Строитель" возложены функции муниципального заказчика по ремонту, реконструкции и строительству автомобильных дорог города Смоленска в 2020 году в рамках национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".

Приложением N1 к данному постановлению в перечень автомобильных дорог города Смоленска, подлежащих ремонту в 2020 году, включен капитальный ремонт улицы Николаева, а именно участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона.

Постановлением Администрации города Смоленска от 13.02.2020 N 209-адм постановлено разрешить МКУ "Строитель" подготовить проект планировки и проект межевания территории для размещения линейного объекта "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска".

9 июня 2020 года постановлением Администрации города Смоленска N 73 назначено проведение публичных слушаний по указанному выше проекту планировки и проекту межевания территории на 8 июля 2020 года в 15 часов 00 минут в конференц-зале Администрации города Смоленска.

Указанное постановление, информация о проведении публичных слушаний, а также информационные материалы опубликованы на официальном сайте Администрации города Смоленска и в газете "Смоленские городские известия" N49 (412) (л.д. 134, 155).

8 июля 2020 года состоялись публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания территории для размещения линейного объекта "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска", что зафиксировано протоколом публичных слушаний от 15 июля 2020 года N 187.

В собрании принял участие 21 человек, в том числе, законный представитель ЗАО "Универсам "Центральный" - генеральный директор Общества Березина Г.Н.

Каких-либо возражений в части возможности установления сервитутов в соответствии с проектом межевания территории участниками публичных слушаний не высказывалось.

По результатам рассмотрения проекта планировки и проекта межевания территории заключением комиссии от 15 июля 2020 года рекомендовано одобрить указанные проекты, которое опубликовано 17 июля 2020 года в газете "Смоленские городские известия" N 61 (424).

Постановлением Администрации города Смоленска от 20.07.2020 N 1560-адм утверждены проект планировки территории для размещения линейного объекта "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска", и проект межевания территории для размещения линейного объекта "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска".

Согласно разделу 3 текстовой части проекта межевания территории, в рамках проведения работ по объекту "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска" образованы части земельных участков, необходимые для размещения объекта. Общая площадь зоны, необходимой для капитального ремонта объекта составила 51 745, 36 кв.м, в том числе: общая площадь образуемых зон публичных сервитутов - 9 749, 44 кв.м.

Земельный участок с кадастровым номером N, принадлежащий административному истцу, включен в перечень (таблицу N 1) земельных участков, на которые в дальнейшем будут установлены зоны публичных сервитутов, необходимых для капитального ремонта улицы Николаева (условный N с33, площадь образуемого сервитута 255, 82 кв.м, вид разрешенного использования - территории общего пользования).

Постановление Администрации города Смоленска от 20.07.2020 N 1560-адм опубликовано 20 июля 2020 года в газете "Смоленские городские известия" N 62 (425) (л.д. 156-158).

Разрешая заявленные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суды первой и второй инстанции пришли к правильному выводу о соблюдении порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, его принятия уполномоченным на то органом в пределах своих полномочий, поскольку данные выводы сделаны на основе анализа приведенных выше нормативных положений.

Также суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии нарушений прав и законных интересов административного истца оспариваемым постановлением, поскольку регистрация сервитута, предусмотренного проектом межевания территории, до настоящего времени не произведена, при этом работы по объекту завершены и приняты в установленном законом порядке. Часть земельного участка с кадастровым номером N, на которую проектом межевания территории предусмотрено установление сервитута, используется собственником для обеспечения доступа неограниченного круга лиц к торговому комплексу, что соответствует виду разрешённого использования земельного участка.

Также судом первой инстанции обосновано принято во внимание, что установление публичного сервитута в отношении части спорного земельного участка не предполагало его изъятия у собственника.

В кассационной жалобе представитель административного истца фактически приводит доводы о том, что отсутствовали основания, предусмотренные статьей 23 ЗК РФ, для установления в отношении спорного земельного участка публичного сервитута.

Судебная коллегия находит данные доводы несостоятельными в виду следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 23 ЗК РФ сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут).

Публичный сервитут устанавливается в соответствии с настоящим Кодексом (часть 3 статьи 23 ЗК РФ).

Вопреки утверждению административного истца о том, что статьей 23 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для установления публичного сервитута, пункт 8 части 4 названной нормы предусматривает использование публичного сервитута в отдельных целях, предусмотренных статьей 39.37 настоящего Кодекса.

К отдельным целям установления публичного сервитута пункт 2 статьи 39.37 ЗК РФ относит установление сервитута в целях складирования строительных и иных материалов, размещения временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) и (или) строительной техники, которые необходимы для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, на срок указанных строительства, реконструкции, ремонта.

Таким образом, установленная проектом межевания территории, утвержденным постановлением Администрации города Смоленска от 20.07.2020, необходимость установления публичного сервитута соответствует предусмотренным Земельным кодексом целям.

Довод кассационной жалобы о том, что на спорный земельный участок был установлен публичный сервитут в отсутствие соответствующего ходатайства, требуемого согласно Земельному кодексу РФ, не может быть признан обоснованным, так как в рассматриваемом случае публичный сервитут инициирован органом, уполномоченным утверждать сервитут.

Довод кассационной жалобы о том, что к землям общего пользования не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность, а отнесение таких земельных участков к территории общего пользования осуществляется на основании соответствующей градостроительной документации, отклоняется судебной коллегией как несостоятельный.

Так, частью 12 статьи 85 ЗК РФ, на которую ссылается представитель административного истца, установлено, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

При этом, ни из постановления Администрации города Смоленска от 20.07.2020 N 1560-адм, ни из утвержденных проектов планировки территории и межевания территории не следует, что оспариваемым нормативным актом разрешен вопрос о приватизации спорного земельного участка либо его части.

Из части 5 статьи 23 ЗК РФ следует, что обременение земельного участка сервитутом, публичным сервитутом не лишает правообладателя такого земельного участка прав владения, пользования и (или) распоряжения таким земельным участком.

При этом установление публичного сервитута осуществляется независимо от формы собственности на земельный участок (часть 4 статьи 39.39 ЗК РФ).

Довод о том, что в адрес административного истца не поступало уведомлений об установлении в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка публичного сервитута, опровергается исследованными судом первой инстанции материалами дела.

Из положений статьи 12.1 Градостроительного кодекса РФ следует, что органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных частями 4 и 4.1 настоящей статьи, осуществляют проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, в течение двадцати рабочих дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки принимают решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такой документации, а в случае, предусмотренном частью 5.1 статьи 46 настоящего Кодекса, об утверждении такой документации или о направлении ее на доработку.

Процедура проведения общественных обсуждений и публичных слушаний предусмотрена частями 4, 5 статьи 5.1 Градостроительного кодекса РФ.

Частью 10 названной статьи предусмотрено право участников общественных обсуждений или публичных слушаний вносить предложения и замечания, касающиеся утверждаемого проекта.

Как было указано выше, судами при рассмотрении дела установлен и документально подтвержден факт оповещения о проведении публичных слушаний по проекту планировки и проекту межевания территории для размещения линейного объекта "Капитальный ремонт улицы Николаева (участок от проспекта Гагарина до улицы Багратиона) в Ленинском районе города Смоленска".

Указанные проекты содержали в себе сведения об установлении зон публичных сервитутов, необходимых для капитального ремонта улицы Николаева. В проведении публичных слушаний принимала непосредственное участие генеральный директор ЗАО "Универсам "Центральный" Березина Г.Н.

Таким образом, утверждение автора жалобы о неосведомленности об установлении публичного сервитута в отношении части принадлежащего Обществу земельного участка судебная коллегия находит необоснованным.

Что касается ссылки в жалобе на то, что в Едином государственной реестре недвижимости отсутствуют сведения о публичном сервитуте, то данное обстоятельство не свидетельствует о том, что постановление от 20.07.2020 N 1560-адм и утвержденные им проекты приняты с нарушением норм Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Действительно, на основании части 17 статьи 23 ЗК РФ сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости", за исключением сервитутов, предусмотренных пунктом 4 статьи 39.25 настоящего Кодекса. Сведения о публичных сервитутах вносятся в Единый государственный реестр недвижимости.

На основании пункта 4 части 7 статьи 39.43 ЗК РФ в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения об установлении публичного сервитута орган, уполномоченный на установление публичного сервитута, обязан направить копию решения об установлении публичного сервитута в орган регистрации прав.

Публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости (часть 8 статьи 39.43 ЗК РФ).

Таким образом, направлению сведений в орган государственной регистрации прав предшествует принятие решения об установлении публичного сервитута, в связи с чем отсутствие соответствующей записи в ЕГРН на правильность выводов судов о соблюдении порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта не влияет.

Судебная коллегия также не может согласиться с доводом о том, что суд апелляционной инстанции пришел к неправильному выводу об установлении публичного сервитута на время проведения капитального ремонта линейного объекта.

По общему правилу, установленному статьей 39.45 ЗК РФ, публичный сервитут устанавливается на срок, указанный в ходатайстве об установлении публичного сервитута, с учетом положений пункта 7 статьи 23 настоящего Кодекса.

В то же время, на основании пункта 2 названной статьи публичный сервитут устанавливается на срок строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения в случае установления публичного сервитута в целях, предусмотренных подпунктом 2 статьи 39.37 ЗК РФ.

Из раздела 3 проекта межевания территории усматривается, что необходимость установления публичных сервитутов была обусловлена проведением капитального ремонта улично-дорожной сети города Смоленска в целях, предусмотренных подпунктом 2 статьи 39.37 ЗК РФ, следовательно, срок, на который устанавливался сервитут, не может превышать сроки такого ремонта.

При этом вопреки утверждениям административного истца о правовой неопределенности касающейся сроков установления публичного сервитута, не указание в оспариваемом акте конкретного срока действия сервитута, не может безусловно указывать на то, что изложенные в нем тезисы и формулировки представляются административному истцу неясными либо двусмысленными.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение - как запрещенное, так и дозволенное, не исключает использование оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 5 марта 2013 года N 5-П, от 23 мая 2013 года N 11-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2013 года N 1173-О и др.).

Принятый Администрацией города Смоленска нормативный правовой акт соответствует приведенным выше критериям.

С учетом вышеизложенного оснований для отмены обжалуемых судебных постановлений судебная коллегия не усматривает, вследствие чего кассационную жалобу представителя административного истца оставляет без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда города Смоленска от 4 февраля 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 2 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу представителя ЗАО "Универсам "Центральный" Андреевой О.В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий С.А. Склярук

Судьи: Е.Д. Смирнова

Е.В. Репина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 декабря 2021 года