Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2021 г. по делу N 8а-20829/2021[88а-20289/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Городкова А.В, судей: Зеленского А.М, Корнюшенкова Г.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 22 июня 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 30 августа 2021 года по административному делу N 2а-4315/2021 по административному исковому заявлению ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия о признании акта проверки и предписания незаконными.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России обратилось в суд с иском к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия, что в период с 04.02.2021 по 26.02.2021 в связи с поступившим 28.01.2021 из Карельской прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях обращением осужденного Кайдалова А.А. Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия (далее - Росздравнадзор) была проведена внеплановая документарная проверка в отношении ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России (далее также - медицинское учреждение). По итогам проверки 26.02.2021 составлен акт N 22, согласно которому медицинским учреждением допущены нарушения законодательства в сфере здравоохранения и оказания медицинской помощи лицам, заключенным под стражу или отбывающим наказание в виде лишения свободы; выдано предписание N 16 об устранении выявленных нарушений. Не соглашаясь с выводами проверки, административный истец просил суд признать предписание незаконным.

Решением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 22 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 30 августа 2021 года, в удовлетворении заявленных административных требований отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный истец подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Как следует из материалов дела, 21.01.2021 в Карельскую прокуратуру по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях поступила жалоба осужденного Кайдалова А.А. на ненадлежащее качество оказанной ему ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России в период с 08.02.2020 по 09.01.2021 медицинской помощи.

Карельская прокуратура по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях переадресовала заявление осужденного Кайдалова А.А. в адрес Росздравнадзора.

01.02.2021 Росздравнадзором вынесено распоряжение N 19-пр о проведении внеплановой документарной проверки в отношении ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России.

В период с 04.02.2021 по 26.02.2021 Росздравнадзором проведена внеплановая документарная проверка ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России.

По результатам проверки 26.02.2021 составлен акт проверки N 22, согласно которому медицинским учреждением допущены нарушения стандартов при оказании медицинской помощи осужденным, выдано предписание об устранении выявленных нарушений N 16.

Согласно предписанию медицинскому учреждению необходимо в срок до 26.05.2021 исполнить требования предписания, в том числе: обеспечить диспансерное наблюдение Кайдалова А.А. врачом- кардиологом на основании части 1 статьи 26, части 1 статьи 37, пункта 2 части 1 статьи 79 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ); соблюдение преемственности при оказании медицинской помощи Кайдалову А.А. на основании пункта 22 приказа Минюста России от 28.12.2017 N 285 "Об утверждении Порядка организации оказания медицинской помощи лицам, заключенным под стражу или отбывающим наказание в виде лишения свободы" (далее - Приказ N 285); организацию и оказание медицинской помощи в соответствии с порядком оказания медицинской помощи, утверждаемым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и обязательным для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, на основе клинических рекомендаций, с учетом стандартов медицинской помощи, утверждаемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на основании части 1 статьи 37, пункта 2 части 1 статьи 79 Федерального закона N 323-ФЗ; обеспечить соблюдение права пациента на качественную и доступную медицинскую помощь на основании пункта 4 статьи 10, статьи 18, части 1 статьи 26 Федерального закона N 323-ФЗ.

17.03.2021 ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России направило в Росздравнадзор возражения по акту проверки и предписанию в части ссылок в них на приказ Минздрава России от 09.11.2012 N 708н "Об утверждении стандарта первичной медико-санитарной помощи при первичной артериальной гипертензии (гипертонической болезни)" и на пункт 22 Приказа N 285.

23.03.2021 Росздравнадзор сообщил, что замечания ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России по поводу неправомерного указания в акте проверки и в предписании на нарушение медицинским учреждением пункта 22 Приказа N 285 и приказа Минздрава России от 09.11.2012 N 708н "Об утверждении стандарта первичной медико-санитарной помощи при первичной артериальной гипертензии (гипертонической болезни)" будут учтены при проведении внеплановой проверки исполнения предписания от 26.02.2021 N 16.

19.05.2021 административный истец обратился с настоящим административным иском в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того обстоятельства, что обжалуемое предписание выдано уполномоченным должностным лицом, в пределах предоставленных полномочий, является законным и обоснованным, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия согласилась с выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Общие положения, регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, содержатся в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

К числу основных прав человека Конституцией Российской Федерации отнесено право на охрану здоровья (статья 41 Конституции Российской Федерации).

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

Охрана здоровья граждан - это система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (пункт 2 статьи 2 Федерального закона N 323-ФЗ).

В силу статьи 4 Федерального закона N 323-ФЗ к основным принципам охраны здоровья относятся, в частности: соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи; ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья; доступность и качество медицинской помощи; недопустимость отказа в оказании медицинской помощи.

Статьей 26 Федерального закона N 323-ФЗ установлено, что лица, задержанные, заключенные под стражу, отбывающие наказание в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы либо административного ареста, имеют право на оказание медицинской помощи, в том числе в необходимых случаях в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 1); порядок организации оказания медицинской помощи, в том числе в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения, лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, устанавливается законодательством Российской Федерации, в том числе нормативными правовыми актами уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 7).

В силу части 6 статьи 12 УИК РФ осужденные имеют право на охрану здоровья, включая получение первичной медико-санитарной и специализированной медицинской помощи в амбулаторно-поликлинических или стационарных условиях в зависимости от медицинского заключения.

Правила организации оказания медицинской помощи лицам, заключенным под стражу в следственных изоляторах, а также осужденным, отбывающим наказание в виде лишения свободы в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, установлены Порядком организации оказания медицинской помощи лицам, заключенным под стражу или отбывающим наказание в виде лишения свободы, утвержденным приказом Минюста России N 285.

Пунктом 21 статьи 2 Федерального закона N 323-ФЗ определено, что качество медицинской помощи - это совокупность характеристик, отражающих своевременность оказания медицинской помощи, правильность выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации при оказании медицинской помощи, степень достижения запланированного результата.

Медицинская помощь, за исключением медицинской помощи, оказываемой в рамках клинической апробации, организуется и оказывается: 1) в соответствии с положением об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, которое утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; 2) в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, утверждаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями; 3) на основе клинических рекомендаций; 4) с учетом стандартов медицинской помощи, утверждаемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 1 статьи 37 Федерального закона N 323-ФЗ).

Медицинские организации, медицинские работники и фармацевтические работники несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение прав в сфере охраны здоровья, причинение вреда жизни и (или) здоровью при оказании гражданам медицинской помощи.

В соответствие с частью 1, пунктом 1 части 2, частью 3 статьи 88 Федерального закона N 323-ФЗ государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется органами государственного контроля в соответствии с их полномочиями путем проведения проверок соблюдения медицинскими организациями прав граждан в сфере охраны здоровья в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Во исполнение указанного положения закона постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2012 N 1152 утверждено Положение о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности (далее - Положение).

В силу подпункта "а" пункта 3, подпункта "а" пункта 4, подпунктов "г", "д", "е" пункта 6 Положения государственный контроль путем проведения проверок соблюдения осуществляющими медицинскую деятельность организациями прав граждан в сфере охраны здоровья граждан осуществляется должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и ее территориальных органов, в том числе: руководителем территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, его заместители; руководителями структурных подразделений территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, их заместители, должностными регламентами которых предусмотрены полномочия по осуществлению государственного контроля; иными государственными гражданскими служащими территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, должностными регламентами которых предусмотрены полномочия по осуществлению государственного контроля.

Как следует из материалов дела, 08.02.2020 Кайдалов А.А. был помещен в ПФРСИ ФКУ ИК-9 УФСИН России по Республике Карелия, куда прибыл из ГБУЗ "Больница скорой медицинской помощи". Согласно выписному эпикризу Кайдалову А.А. установлен диагноз: миксоматозная дегенерация митрального клапана. Пролапс створок митрального клапана, значительно выраженный (11 мм), надрыв (отрыв?) митральных хордальных нитей. Митральная недостаточность 3 степени.

Гипертоническая болезнь 3 стадии, риск 4, гипертрофия левого желудочка, хроническая сердечная недостаточность 2А стадия, Торакалгии, Передне-реберный синдром, Язвенная болезнь желудка, ремиссия клинически. При выписке рекомендовано диспансерное наблюдение терапевта, кардиолога, консультация кардиохирурга в плановом порядке.

По месту содержания в ПФРСИ ФКУ ИК-9 УФСИН России по Республике Карелия Кайдалов А. А. с 08.02.2020 находится под динамическим наблюдением медицинских работников филиала "Медицинская часть N 2" ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России по поводу имеющихся заболеваний. По пояснениям допрошенного судом первой инстанции в качестве свидетеля врача-терапевта Краснослова В.А, в период времени с момента помещения и до апреля 2021 года необходимости в осмотре пациента Кайдалова А.А. врачом-кардиологом не имелось. По жалобам пациента осуществлялся контроль артериального давления, объективно ряд жалоб не подтверждался. Для направления на прием к кардиологу пациенту необходимо было провести развернутый биохимический анализ крови, ЭХО. Указанные исследования полагалось возможным провести на базе филиала "Больница" ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России, однако в указанное лечебное учреждение Кайдалов А.А. дважды (06.04.2020 и 31.07.2020) отказался следовать. Острая патология у Кайдалова А.А. установлена не была, в связи с чем оснований для госпитализации не имелось.

В январе 2021 года Кайдалов А.А. обратился в прокуратуру с жалобой на ненадлежащее оказание ему медицинской помощи, в связи с чем его состояние здоровья ухудшилось.

Выдавая 26.02.2021 по результатам проведенной проверки оспариваемое предписание, Росздравнадзор исходил из установленных им фактов нарушения права Кайдалова А.А. на оказание надлежащей медицинской помощи по профилю "кардиология". При этом Росздравнадзор констатировал, что ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России не имеет лицензии на оказание медицинской помощи по профилю "кардиология" и при наличии у Кайдалова А.А. указанного выше диагноза обязано было организовать медицинскую помощь по профилю "кардиология" силами медицинских специалистов сторонних медицинских организаций, имеющих соответствующую лицензию. Соответственно, доводы ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России о том, что Кайдалов А.А. не имел показаний для консультаций у врача-кардиолога, кардиохирурга, а для его направления на консультацию к указанным специалистам необходимо было сначала направить Кайдалова А.А. в стационар, от чего он дважды отказывался, не могут являться основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Более того, во исполнение оспариваемого предписания ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России направило Кайдалова А.А. на осмотр к врачу-кардиологу, а затем на прием к кардиохирургу.

Так, 05.04.2021 на базе ГБУЗ "Городская поликлиника N 4" Кайдалову А.А. организована консультация врача-кардиолога, выполнена ЭХО-КС, проведена коррекция схемы медикаментозного лечения.

08.05.2021 Кайдалов А.А. осмотрен врачом-кардиохирургом ГБУЗ РК "Республиканская больница им. В.А. Баранова", установлены показания для оперативного лечения - пластики или протезирования митрального клапана. Кайдалов А.А. записан на плановую госпитализацию в кардиохирургическое отделение ГБУЗ РК "Республиканская больница им. В.А. Баранова" на 27.07.2021.

При таких обстоятельствах положения оспариваемого предписания, возлагающие на ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России обязанность в срок до 26.05.2021 обеспечить в отношении Кайдалова А.А.: диспансерное наблюдение врачом-кардиологом, соблюдение преемственности при оказании медицинской помощи, оказание медицинской помощи в соответствии с утвержденными порядками оказания медицинской помощи, соблюдение прав пациента на качественную и доступную медицинскую помощь, соответствуют закону и каких-либо избыточных обязанностей на медицинское учреждение не возлагают.

Пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ установлено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Системное толкование приведенного положения позволяет судебной коллегии сделать вывод, что основанием для признания решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, незаконными является совокупность двух обстоятельств: несоответствие действий (бездействия), решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым действием (бездействием), решением прав и законных интересов административного истца.

При рассмотрении настоящего дела совокупности указанных обстоятельств не установлено.

Предписание должно отвечать принципам конкретности и исполнимости, содержать четкое указание на выявленное нарушение, не допускать двусмысленного толкования при исполнении, поскольку любая неопределенность будет создавать юридические предпосылки для признания лица, которому оно адресовано, не выполнившим предписание, что может повлечь для этого лица соответствующие негативные последствия. При этом лицо, которому адресовано неопределенное предписание, чтобы избежать возможных негативных последствий, связанных с отступлением от них, заведомо вынуждено будет принимать избыточные меры, направленные на устранение выявленных нарушений (признаваемых таковыми лицом, выдавшим предписание).

Поскольку оспариваемое предписание отвечает критериям ясности, четкости и исполнимости, постольку суд первой инстанции правомерно признал его законным.

Вопреки доводам жалобы, срок исполнения всех возложенных на медицинское учреждение мероприятий установлен до 26.05.2021, явная описка в указании срока сообщения об исполнении указанных мероприятий (26.02.2021 вместо 26.05.2021) прав административного истца не нарушает, за несообщение в указанный срок об исполнении предписания никаких мер Росздравнадзором не принято.

Ссылки Росздравнадзора в акте проверки и в предписании на утративший во время проверки приказ Минздрава России от 09.11.2012 N 708н "Об утверждении стандарта первичной медико-санитарной помощи при первичной артериальной гипертензии (гипертонической болезни)", а также на пункт 22 Приказа N 285 вместо пункта 27 указанного приказа не влекут освобождение медицинского учреждения от исполнения возложенных на него оспариваемым предписанием обязанностей в отношении Кайдалова А.А, следовательно, не могут служить основанием для признания предписания незаконным.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности вывода суда об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 22 июня 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 30 августа 2021 года по административному исковому заявлению ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия о признании акта проверки и предписания незаконными, оставить без изменения, кассационную жалобу ФКУЗ МСЧ-10 ФСИН России - без удовлетворения.

Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 22 июня 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 30 августа 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 декабря 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: