Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2021 г. по делу N 8а-22009/2021[88а-21038/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Бельмас Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Губернатора Мурманской области Чибиса А. В. (далее - Чибис А.В.) и прокуратуры Мурманской области на решение Октябрьского районного суда г. Мурманска от 19 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Мурманского областного суда от 30 августа 2021 года по административному делу N 2а-1266/2021 по административному исковому заявлению Губернатора Мурманской области Чибиса А.В. к Совету депутатов г. Мурманска, депутату Совета депутатов г. Мурманска Хабарову В. А. (далее - Хабаров В.А.) о признании незаконным бездействия, досрочном прекращении полномочий депутата.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного истца Губернатора Мурманской области Чибиса А.В. - Колыбиной Ю.Е, представителя заинтересованного лица прокуратуры Мурманской области - прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В, поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения на доводы кассационных жалоб представителей административных ответчиков Совета депутатов г.Мурманска - Пудовой В.С. и депутата Хабарова В.А. - Маниной Т.А, судебная коллегия

установила:

на основании доклада Управления по реализации антикоррупционной политики Мурманской области от 29 ноября 2020 г. N-АД и представления прокуратуры Мурманской области от 28 октября 2020 г. Nдсп, в отношении депутата Совета депутатов города Мурманска VI созыва Хабарова В.А. распоряжением Губернатора Мурманской области от 9 ноября 2020 г. N-РГ "О проведении проверки" назначена проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных последним за себя и свою супругу в отчетном периоде 2017-2019 годов.

По итогам проведенной проверки установлено, что депутат Хабаров В.А. представил заведомо неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2017-2019 годы: в справке за 2019 год задекларировал счет, открытый в ПАО "Сбербанк" 19 апреля 2014 г, который не был отражен в справках за 2017-2018 годы; в справках на свою супругу за 2017-2018 годы не отразил счета, открытые в ПАО "Сбербанк" 14 мая 2004 г. и 16 апреля 2004 г.; в подразделе 5.1 раздела 5 "Акции и иное участие в коммерческих организациях" справок за 2017-2019 годы, не отразил участие в юридическом лице ЕООД "Хабаров", в качестве единоличного учредителя, зарегистрированном на территории Республики Болгария.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения 23 ноября 2020 года Губернатора Мурманской области в Совет депутатов г.Мурманска с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата Хабарова В.А. со ссылкой на выявленные в действиях последнего значительные нарушения антикоррупционного законодательства.

Решением Совета депутатов города Мурманска от 28 ноября 2021 г. N в удовлетворении требований Губернатора Мурманской области отказано. Вынесено решение о применении к депутату Совета депутатов города Мурманска VI созыва Хабарову В.А. предупреждения.

27 февраля 2020 года Губернатор Мурманской области Чибис А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов г. Мурманска, депутату Совета депутатов г. Мурманска Хабарову В.А. о досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов города Мурманска VI созыва Хабарова В.А. в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, установленных законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", выразившихся в заведомом представлении неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что характер допущенного нарушения и его намеренность, продолжение исполнения полномочий депутатом Хабаровым В.А, может нанести значительный ущерб законности, нарушить права и законные интересы государства и общества.

В ходе судебного разбирательства Губернатор Мурманской области дополнил административный иск требованием о признании незаконным бездействия Совета депутатов города Мурманска шестого, созыва, выразившееся в непринятии решения по заявлению Губернатора Мурманской области о досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов города Мурманска шестого созыва Хабарова В.А.

В качестве заинтересованных лиц по делу привлечены прокуратура Мурманской области и Управление по реализации антикоррупционной политики Мурманской области.

Решением Октябрьского районного суда г. Мурманска от 19 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Мурманского областного суда от 30 августа 2021 года, в удовлетворении административного искового заявления Губернатора Мурманской области о признании незаконным бездействия Совета депутатов города Мурманска VI созыва, выразившегося в непринятии решения по заявлению Губернатора Мурманской области о досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов города Мурманска VI созыва Хабарова В.А. в связи с неполнотой представленных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов города Мурманска VI созыва Хабарова В.А. отказано.

В кассационной жалобе, поданной через Октябрьский районный суд г. Мурманска 15 октября 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 27 октября 2021 года, Губернатор Мурманской области ставит вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Полагает, что вывод судов о рассмотрении заявления Губернатора о досрочном прекращении полномочий депутата Хабарова В.А. и соблюдении при этом установленной процедуры противоречит положениям действующего законодательства в сфере противодействия коррупции. Считает, что вопреки позиции судов решение Совета депутатов от 28 января 2020 г. N в отношении депутата Хабарова В.А, принятое им самостоятельно вне рамок требования Губернатора, не может служить препятствием для защиты прав Губернатора по реализации им государственной обязанности, предусмотренной частью 7.3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ. Указывает, что судами первой и апелляционной инстанции заявление Губернатора о досрочном прекращении полномочий депутата В.А. Хабарова не было рассмотрено по существу заявленного требования, вместо этого судами в рамках заявленного административным истцом требования о признании незаконным бездействия Совета депутатов по рассмотрению заявления Губернатора о досрочном прекращении полномочий депутата В.А. Хабарова, была дана оценка лишь процедуре принятия Советом депутатов решения, которым депутат В.А. Хабаров привлечен к иной мере ответственности.

В кассационной жалобе, поданной через Октябрьский районный суд г. Мурманска 16 ноября 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 29 ноября 2021 года, прокуратура Мурманской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, также просит об отмене постановленных по делу судебных актов и принятии решения об удовлетворении требований Губернатора Мурманской области. Указывает, что в результате бездействия Совета депутатов, выразившегося в нерассмотрении заявления Губернатора и непринятии советующего решения в рамках его требования, до настоящего времени заявление Губернатора по существу не рассмотрено, в связи с чем требования, установленной частью 7.3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, не выполнены. Отмечает, что в ходе рассмотрения судом 1 инстанции административного иска Губернатора Мурманской области обращалось внимание суда, что допущенные депутатом Хабаровым В.А. нарушения не являлись очевидными для надзорных и контролирующих органов, т.к. если бы не возможности оперативного подразделения федеральной службы безопасности, то данные нарушения путем направления стандартных запросов выявить не представилось возможным и они не были бы пресечены до настоящего времени, что в целом усугубляет вину депутата Хабарова В.А, который эти сведения от Губернатора Мурманской области и Совета депутатов скрыл, вызвав тем самым обоснованное недоверие Губернатора к Хабарову В.А, как к лицу, замещающему муниципальную должность и фактически отчитывающемуся перед Губернатором Мурманской области о своих доходах.

В возражениях на кассационные жалобы Совет депутатов г.Мурманска и депутат Хабаров В.А. полагают, что оснований для удовлетворения кассационных жалоб не имеется.

Определениями судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 1 ноября 2021 года и от 29 ноября 2021 года, соответственно, кассационные жалобы с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судами обеих инстанций.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции принял во внимание факт рассмотрения Советом депутатов г.Мурманска заявления Губернатора Мурманской области о досрочном прекращении полномочий депутата Хабарова В.А, подготовленного в соответствии с ч.ч. 7.1, 7.3 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и поступившего в Совет депутатов 24 ноября 2020 г, и принятия по нему решения о применении иной меры ответственности, предусмотренной ч. 7.3-1 ст.40 вышеназванного Федерального закона.

Кроме того, давая оценку фактическому нарушению норм антикоррупционного законодательства, суд указал, что Советом депутатов принято верное решение о признании допущенного Хабаровым В.А. недостоверного декларирования сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера в части неотражения сведений о принадлежности последнему иностранного юридического лица - ЕООД "Хабаров", расположенного на территории Болгарии, несущественным нарушением, допускающим применения к нему иной меры ответственности, не связанной с досрочным прекращением полномочий с учетом Методических рекомендаций Министерства труда и социального развития РФ по вопросам организации антикоррупционной работы в субъектах РФ и муниципальных образованиях в отношении лиц, замещающих муниципальные должности и Обзора практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требования о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Суд также указал на невозможность применения к депутату Хабарову В.А. меры ответственности в виде досрочного прекращения полномочий при наличии неотмененного решения о применении к нему предупреждения.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с выводами суда согласилась.

Судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов ошибочными.

Статьей 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" депутат представительного органа муниципального образования отнесен к лицам, замещающим муниципальную должность.

В силу части 7.1 статьи 40 указанного Федерального закона депутат должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных, в частности, Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Часть 4 статьи 12.1 Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" устанавливает обязанность лиц, замещающих муниципальные должности, представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Если иное не установлено федеральным законом, лица, замещающие муниципальные должности, представляют сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также

о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (часть 4.2 этой же статьи).

В силу пункта 2 части 1 статьи 13.1 Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в случае непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений, если иное не установлено федеральными законами, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.

Согласно части 7.3 статьи 40 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", при выявлении в результате проверки, проведенной в соответствии с частью 7.2 настоящей статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ " 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Соответственно у органа местного самоуправления возникает обязанность в установленном порядке завершить начатую высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации процедуру привлечения виновного лица к публично-правовой ответственности в виде прекращения его полномочий (если высшим должностным лицом уже определен такой вид ответственности) или применения иной меры ответственности (в случае, если высшее должностное лицо субъекта РФ сообщило о фактах выявленных нарушений и предоставило право представительному органу самостоятельно определить вид ответственности в соответствии с частью 7.3-1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ).

Частью 11 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания. В случае обращения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования днем появления основания для досрочного прекращения полномочий является день поступления в представительный орган муниципального образования данного заявления.

Таким образом, процедура досрочного прекращения полномочий депутата предполагает инициирование вопроса компетентным лицом, включение данного вопроса в повестку заседания представительного органа местного самоуправления, голосование по поставленному вопросу и принятие (оформление) решения.

Как следует из материалов дела 23 ноября 2020 г. Губернатор Мурманской области обратился в Совет депутатов города Мурманска (далее - Совет депутатов) с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов VI созыва Хабарова В.А, которое содержало соответствующее требование без указания на возможность применения к депутату Хабарову В.А. иных мер ответственности, перечень которых установлен частью 7.3-1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ.

Вместе с тем, 28 января 2021 г. Совет депутатов рассмотрел вопрос "О применении к депутату Совета депутатов города Мурманска шестого созыва Хабарову В.А. иной меры ответственности, предусмотренной статьей 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, Советом депутатов не было принято в установленном порядке соответствующее решение в рамках требований Губернатора, не выполнена прямая обязанность, предусмотренная частью 2 статьи 56 Регламента Совета депутатов города Мурманска, утвержденного решением Совета депутатов города Мурманска от 1 ноября 2011 года N (далее - Регламент Совета депутатов), что явилось основанием для обращения Губернатора Мурманской области в суд.

Суды же, признав доказанным факт совершения депутатом Хабаровым В.А. коррупционного правонарушения, выразившегося в представлении Губернатору неполных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2019 год в части неуказания им сведений о принадлежности 100% доли в уставном капитале ЕООД "Хабаров", зарегистрированного в 2012 году на территории республики Болгария, сделали необоснованный вывод о рассмотрении Советом депутатов заявления Губернатора о досрочном прекращении полномочий депутата Хабарова В.А. и соблюдении Советом депутатов установленной процедуры его рассмотрения, что явилось следствием неправильного толкования и применения судами части 7.3 статьи 40 Федерального закона N131-Ф3 во взаимосвязи с положениями частей 7.3-1, 7.3-2, 11 той же статьи закона.

Выводы судов о том, что принятие решения о досрочном прекращении полномочий депутата является исключительной компетенцией Совета депутатов, в связи с чем, необходимым условием принятия законного и обоснованного решения является возможность всесторонней оценки всех допущенных лицом нарушений, нельзя признать обоснованным, поскольку в силу действующего законодательства принятие решения о привлечении виновного лица к публично-правовой ответственности является завершающим этапом проверки, при этом у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия, как на проведение такой проверки, так и полномочия по перепроверке сведений, изложенных в заявлении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

При этом не могут быть признаны состоятельными и выводы судов о том, что принятое Советом депутатов решение от 28 января 2020 г. N 20-254 создает препятствие для исполнения решения суда, которым полностью или в части удовлетворены требования Губернатора, поскольку наличие решения Совета депутатов, принятого им самостоятельно вне рамок требования Губернатора, не может служить препятствием для реализации последним обязанности, предусмотренной частью 7.3 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, при том, что суд вправе определить порядок исполнения указанного решения, указав Совету депутатов на необходимость его отмены в целях исполнения решения суда.

Кроме того, судами допущено существенное нарушение норм процессуального права, выразившееся в нерассмотрении по существу заявленного Губернатором Мурманской области требования о досрочном прекращении полномочий депутата Хабарова В.А, поскольку из содержания судебных актов следует, что судами в ходе рассмотрения дела была дана оценка лишь процедуре принятия Советом депутатов г.Мурманска решения, которым депутат Хабаров В.А. привлечен к иной мере ответственности.

Учитывая изложенное, судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции, установив, что допущенные судами первой и апелляционной инстанции нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных постановлений, без отмены которых невозможны восстановление и защита охраняемых законом публичных интересов, полагает необходимым судебные акты отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку суд кассационной инстанции правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, установить по делу юридически значимые обстоятельства, произвести оценку доказательств в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и разрешить спор в соответствии с установленными обстоятельствами и нормами материального и процессуального права, регулирующими спорные правоотношения.

Судебная коллегия, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Октябрьского районного суда г. Мурманска от 19 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Мурманского областного суда от 30 августа 2021 года по делу N 2а-1266/2021 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Октябрьский районный суд г. Мурманска в ином составе.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 29 декабря 2021 года.