Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 января 2022 г. по делу N 8а-9964/2021[88а-509/2022-(88а-9775/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Зайнуллиной Г.К.

Мурзаковой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" на решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 17 июня 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 5 октября 2021 г.

по административному делу по административному иску Ханмурзаева Х.М. к Муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" о признании незаконным отказа от 9 сентября 2020 г. N 51.07/5590/20 и возложении обязанности выдать разрешение на строительство.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, выслушав пояснения представителя Ханмурзаева Х.М. Меджидовой Г.А, возражавшей относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Ханмурзаев Х.М. обратился в суд с административным иском к Муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" (далее - МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала") о признании незаконным отказа от 9 сентября 2020 г. N и возложении обязанности выдать разрешение на строительство трехэтажного многоквартирного дома с цокольным этажом на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

В обоснование требований указано, что Ханмурзаеву Х.М. на праве собственности принадлежит земельный участок из категории земель населенных пунктов с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 911 кв.м, видом разрешенного использования среднеэтажная жилая застройка (4-6) этажей, расположенный по адресу: "адрес". Ханмурзаев Х.М. обратился в администрацию г. Махачкалы для получения разрешения на строительство на земельном участке трехэтажного многоквартирного дома с цокольным этажом, однако получен отказ от ДД.ММ.ГГГГ N с указанием причин: отсутствие соответствующих правоустанавливающих и разрешительных документов, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Административный истец полагал отказ незаконным в связи с представлением всего пакета документов, предусмотренных пунктом 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе и выписки из ЕГРН о зарегистрированном праве собственности на земельный участок от 8 февраля 2020 г. Ханмурзаев Х.М. указывал, что правилами землепользования и застройки территории городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" предусмотрено отнесение земельного участка к территориальной зоне Ж-2 "Зона многоквартирной среднеэтажной жилой застройки (4-8 этажей)", о чем он и просил в своем заявлении на выдачу разрешения на строительство

Решением Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 14 декабря 2020 г. требования Ханмурзаева Х.М. удовлетворены, на МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" возложена обязанности выдать разрешение на строительство трехэтажного многоквартирного дома с цокольным этажом на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 6 апреля 2021 г. вышеуказанное решение суда отменено в связи с ненадлежащим извещением лиц, участвующих в деле, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 17 июня 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 5 октября 2021 г, уточненные требования Ханмурзаева Х.М. удовлетворены, отказ, выраженный в письме от 9 сентября 2020 г. N 51.07/5590/20 признан незаконным, на МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" возложена обязанность выдать Ханмурзаеву Х.М. разрешение на строительство объекта недвижимости: трехэтажного многоквартирного жилого дома с цокольным этажом на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

В кассационной жалобе МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", поданной 12 ноября 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 3 декабря 2021 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Иные лица, участвующие в деле и не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами, Ханмурзаеву Х.М. на праве собственности принадлежит земельный участок из категории земель населенных пунктов с кадастровым номером N, площадью 911+/-11 кв.м и видом разрешенного использования - среднеэтажная жилая застройка (4-8 этажей), расположенный по адресу: "адрес"

Ранее вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 12 марта 2020 г, в удовлетворении исковых требований Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" к Ханмурзаеву Х.М. о признании самовольной постройкой и возложении обязанности привести земельный участок с кадастровым номером N по адресу: "адрес", в первоначальное положение отказано. Из содержания указанного судебного акта следует, что отказ мотивирован отсутствием на спорном земельном участке какого-либо здания, сооружения либо иной строительной конструкции (имеется только котлован, который постройкой не является).

3 сентября 2020 г. Ханмурзаев Х.М. подал о выдаче разрешения на строительство трехэтажного многоквартирного с цокольным этажом жилого дома на данном земельном участке, представив проектную документацию, проектное предложение, выписку из Единого государственного реестра недвижимости, выписку из правил землепользования и застройки, градостроительный план земельного участка, межевой план земельного участка, топографический план земельного участка.

Сторонами не опровергнуто предоставление иного пакета документов, административный истец не подтвердил предоставление положительного заключения экспертизы проектной документации либо наличие проектной документации и положительного заключения в едином государственном реестре заключений.

По результатам рассмотрения заявления МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" письмом от 9 сентября 2020 г. N Ханмурзаеву Х.М. отказано в выдаче разрешения на строительство, со ссылкой на отсутствие соответствующих правоустанавливающих и разрешительных документов, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом из письма не усматривается, какие конкретно правоустанавливающие и разрешительные документы не представлены застройщиком.

Согласно выводам заключения ООО " "данные изъяты"" от 30 ноября 2020 г, что капитальное строение (фундамент), расположенное на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", соответствует строительным, градостроительным, санитарным и пожарным нормам и правилам, национальным стандартам, в том числе:

- СНиП 3.03.01-87 "Несущие и ограждающие конструкции";

- СНиП 21-01-97 "Пожарная безопасность зданий и сооружений";

- СП 4.13130-2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемнопланировочным и конструктивным решениям";

- МДС 21-1.98. Предотвращение распространения пожара. Пособие к СНиП 21-01-97 "Пожарная безопасность зданий и сооружений";

- ГОСТ 18105-2010 "Бетоны. Правила контроля и оценки прочности";

- СП 20.13330.2011 Нагрузки и воздействия. Актуализированная редакция СНиП 2.01.07-85 и СНиП 2.02.01-83 "Основания зданий и сооружений";

- Правилам землепользования и застройки г. Махачкалы.

В заключении также указано, что параметры застройки земельного участка не нарушены, поскольку площадь застройки составляет 261 кв.м, или 28% от площади земельного участка; исследуемый земельный участок относится к зоне Ж2 - Зона среднеэтажной жилой застройки (4-8 этажей), что соответствует кадастровой выписке на земельный участок; в данном случае предполагается возведение многоквартирного дома средней этажности 4 этажа, из которых три этажа надземные, а также цокольный этаж, согласно проекту, что соответствует градостроительным регламентам, установленным для данной категории земель г. Махачкалы; соблюдение строительных, градостроительных противопожарных норм и правил, при строительстве объектов, создает безопасное и пригодное нахождение и проживание граждан в нем, так и для смежных собственников (третьих лиц); данный объект не создает угрозу жизни и здоровью людей и не нарушает права третьих лиц.

Удовлетворяя требования Ханмурзаева Х.М, суд первой инстанции исходя из перечисленных в оспариваемом отказе оснований, пришел к выводу о незаконности решения административного ответчика в связи с его неопределенностью и неконкретным указанием документов, которые заявителю следовало представить для выдачи разрешения на строительство многоквартирного жилого дома, а также принял во внимание заключение ООО " "данные изъяты"" от 30 ноября 2020 г, отклонив доводы административного ответчика об отсутствии положительного заключения экспертизы проектной документации. Восстанавливая нарушенное право заявителя, суд возложил обязанность выдать ему разрешение на строительство трехэтажного многоквартирного жилого дома с цокольным этажом.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции о незаконности отказа в выдаче разрешения на строительство согласился, признав соответствие строящегося объекта разрешенным параметрам застройки, а также исходя из отсутствия угрозы жизни и здоровью людей и не нарушает права третьих лиц. При этом судом апелляционной инстанции указано на непредоставление административным ответчиком каких-либо доказательств несоответствия проектной документации требованиям градостроительного законодательства. Кроме того, судом апелляционной инстанции отклонены доводы жалобы административного ответчика о нахождении земельного участка в седьмой подзоне приаэродромномной территории аэродрома Махачкала (Уйташ) по тем основаниям, что действующим законодательством не установлено ограничений на использование территории в зоне санитарных разрывов.

Судебная коллегия с выводами судов первой и апелляционной инстанции о способе восстановления нарушенного права Ханмурзаева Х.М. согласится не может, полагает их основанными на ошибочном применении норм материального и процессуального права.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в орган местного самоуправления, приложив документы, указанные в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в числе которых: градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство; проект организации строительства объекта капитального строительства (включая проект организации работ по сносу объектов капитального строительства, их частей в случае необходимости сноса объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства); положительное заключение экспертизы проектной документации, в соответствии с которой осуществляются строительство, реконструкция объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе.

В силу частей 7.1 и 7.2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка запрашивается органом местного самоуправления в соответствующем органе либо организации, если застройщик его не представил, а проектная документация и положительное заключение экспертизы проектной документации направляются заявителем самостоятельно, если они отсутствуют в едином государственном реестре заключений.

На основании части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, и впоследствии выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство установлен частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и предусматривает такие основания как отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

При проверке заявления Ханмурзаева Х.М. и приложенных к нему документов, орган местного самоуправления указал на отсутствие правоустанавливающих и разрешительных документов, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, однако не назвал ни один из них, тем самым нарушил права заявителя, лишив возможности к устранению оснований отказа в выдаче разрешения на строительство.

Признавая изложенное в письме административного ответчика от 3 сентября 2020 г. N 51.07-МУ-394/20 основание для отказа как незаконное, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что приведенная административным ответчиком формулировка позволяет приводить любые причины, что в рамках публичных правоотношений недопустимо и нарушает права застройщика, а пояснения МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" о том, что фактически основанием к отказу послужило непредставление положительного заключения экспертизы проектной документации, не свидетельствуют о его законности.

Такие выводы судебных инстанций в части признания незаконным отказа от 3 сентября 2020 г. N 51.07-МУ-394/20 соответствуют требованиям частей 11 и 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым отказ в выдаче разрешения на строительство допускается лишь по основаниям, предусмотренным в законе, и должен содержать причины отказа.

Вместе с тем, восстанавливая права Ханмурзаева Х.М, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о наличии оснований для возложения на административного ответчика обязанности выдать разрешение на строительство многоквартирного жилого дома, полагая, что представленное административным истцом заключение ООО " "данные изъяты"" от 30 ноября 2020 г. в отношении фундамента, уже возведенного на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" является достаточным основанием для вывода о соответствии проектной документации по строительству многоквартирного жилого дома предъявляемым к нему требованиям.

Данный вывод нельзя признать соответствующим обстоятельствам дела, поскольку предметом заключения ООО "данные изъяты"" от 30 ноября 2020 г. проектная документация в отношении многоквартирного жилого дома не являлась, круг вопросов при выдаче положительного экспертного заключения проектной документации, без чего не может быть выдано разрешение на строительство, названным доказательством не охвачен. Таким образом заключение от 30 ноября 2020 г. не может заменить собой положительное заключение экспертизы проектной документации, наличие которого и предоставление вместе с заявлением от 3 сентября 2020 г. не было подвтреждено.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Таким образом, с учетом приведенных положений законодательства вопрос о выдаче разрешения на строительство многоквартирного жилого дома, отнесенный к компетенции органа местного самоуправления, был разрешен отказом по основанию непредставления документов, иные основания в отказе названы не были, предметом проверки органа местного самоуправления в соответствии с его компетенцией не являлись, а суд не может подменять иные органы государственной власти, следовательно, избранный судом способ восстановления нарушенного права административного истца не соответствует положениям пункта части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно положениям части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Однако административным ответчиком согласно части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации проверка наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проверка соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, проведена не была.

В силу статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3, 3.1 и 3.8 названной статьи.

Многоквартирный жилой дом к числу таких исключений не относится.

Таким образом, возложение на МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанности выдать разрешение на строительство многоквартирного жилого дома могло быть применено в качестве восстановления прав Ханмурзаева Х.М. только в случае предоставления полного пакета документов, содержащего положительное заключение экспертизы проектной документации, а также при отсутствии несоответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства.

В противном случае, выдача разрешения на строительство без положительного заключения экспертизы проектной документации свидетельствует о нарушении требований статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Тем самым допущено нарушение норм материального и процессуального права, повлиявшее на исход административного дела, обжалуемые судебные акты в части возложения на МКУ "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанности выдать Ханмурзаеву Х.М. разрешение на строительство многоквартирного жилого дома нельзя признать законными, в указанной части они подлежат отмене с принятием нового решения о возложении на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление Ханмурзаева Х.М. в соответствии с требованиями, установленными статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В остальной части обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, поскольку отказ в выдаче разрешения на строительство по основаниям, в нем приведенным, требованиям градостроительного закона не соответствует и нарушает права заявителя.

Доводы жалобы о включении земельного участка в приаэродромную территорию аэродрома Махачкала "Уйташ" (седьмой подзоны) не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, поскольку основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство не приведены, а неясность причин отказа повлекла признание его незаконным.

Поскольку в соответствии с частью 1 статьи 322 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации приостановление исполнения обжалуемого судебного акта возможно только до окончания производства в суде кассационной инстанции, приостановление исполнения решения Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 17 июня 2021 г. и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 23 сентября 2021 г. по настоящему административному делу подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 17 июня 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 5 октября 2021 г. отменить в части возложения на Муниципальное казенное учреждение "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанность выдать Ханмурзаеву Х.М. разрешение на строительство объекта недвижимости: трехэтажного многоквартирного жилого дома с цокольным этажом на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

В отмененной части принять новое решение, которым возложить на Муниципальное казенное учреждение "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" обязанность повторно рассмотреть заявление Ханмурзаева Ханмурзы Мухтаровича о выдаче разрешения на строительство трехэтажного многоквартирного жилого дома с цокольным этажом на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты".

Те же судебные акты в остальной части оставить без изменения, кассационную жалобу Муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" - без удовлетворения.

Приостановление исполнения обжалуемых судебных актов отменить.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Мурзакова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 января 2022 г.