Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 декабря 2021 г. по делу N 66а-5017/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Селиверстовой И.В, Щербаковой Н.В, при секретаре Молчановой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-754/2021 по административному исковому заявлению ФИО9 к администрации городского округа Ступино Московской области, Совету депутатов городского округа Ступино Московской области, Комитету по архитектуре и градостроительству Московской области об оспаривании решений Совета депутатов городского округа Ступино от 8 июня 2020 года N 411/42 "Об утверждении Генерального плана городского округа Ступино Московской области", от 8 июня 2020 года N 412/42 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Ступино Московской области", по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Московского областного суда от 2 августа 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения представителя административного истца - адвоката ФИО7, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области по доверенности ФИО5, полагавшего жалобу не подлежащей удовлетворению, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 28 декабря 2017 года N 91/7 (в редакции от 15 ноября 2018 года N 223/20) утверждены Правила землепользования и застройки (части территории) городского округа Ступино Московской области (далее Правила землепользования и застройки), согласно которым земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, а также участки с кадастровыми номерами N и N, разделенные на земельные участки N, N, N, N, N, были расположены в территориальной зоне П - производственная зона, которая устанавливается для размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду, а также для размещения объектов управленческой деятельности производственных объектов, складских объектов, объектов оптовой торговли, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 8 июня 2020 года N 412/42 в указанные Правила землепользования и застройки территории внесены изменения в части отнесения указанных земельных участков к территориальной зоне СХ-3 - зона сельскохозяйственного производства, которая устанавливается для ведения сельскохозяйственного производства.

Решением того же представительного органа от 8 июня 2020 года N 411/42 утвержден Генеральный план городского округа Ступино Московской области (далее Генеральный план), которым земельные участки отнесены к зоне CX-1 - земли сельскохозяйственных угодий.

ФИО1 обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими решений Совета депутатов городского округа Ступино, ссылаясь в обоснование заявленных требований, что оспариваемые положения Генерального плана и Правил землепользования и застройки ограничили его право на использование земельных участков исходя из их отнесения к производственной зоне, которая предполагала вид разрешенного использования "Склады 6.9".

Полагает, что изменение функциональной зоны и территориальной зоны осуществлено произвольно, без учета фактического землепользования, и ограничило его права на осуществление строительства на земельных участках.

Обращает внимание, что установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона не соответствует зоне, определенной Генеральным планом, что свидетельствует о неопределенности нормативных правовых актов.

Кроме того, на общественные слушания был вынесен проект Генерального плана и проект Правил землепользования и застройки, в которых земельные участки были отнесены к территориальной зоне П - производственная зона, что свидетельствует о нарушении процедуры принятия акта.

Ссылаясь на положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Градостроительного кодекс Российской Федерации, Гражданского кодекса РФ просил признать частично недействующими Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Ступино Московской области в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N. N, N, N, N к территориальной зоне СХ-3. Признать частично недействующим Генеральный план городского округа Ступино Московской области в части указания и отображения на схеме указанных земельных участков в зоне СХ-1.

Решением Московского областного суда от 2 августа 2021 года (в редакции определения об исправлении описки) административное исковое заявление удовлетворено частично: признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов городского округа Ступино Московской области "Об утверждении Генерального плана городского округа Ступино Московской области" от 8 июня 2020 года N 411/42 в части отображения земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N и N в Генеральном плане городского округа Ступино в функциональной зоне СХ-1.

В остальной части иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд не устранил противоречия отнесения земельных участков к разным зонам. Поскольку признан недействующим Генеральный план в редакции решения от 8 июня 2020 года N 411/42, действует Генеральный план в прежней редакции, в соответствии с которым земельные участки отнесены к функциональной зоне П, а Правилами землепользования и застройки - к территориальной зоне СХ-3, что не позволяет однозначно установить правовой режим земельных участков и нарушает принцип формальной определенности.

Суд не принял во внимание допущенные нарушения процедуры принятия Правил землепользования и застройки, поскольку на общественные слушания проекта, земельные участки отнесены к зоне - П.

Полагает, что ограничение оспариваемым нормативным правовым актом его прав на строительство на земельных участках не устранено.

На доводы апелляционной жалобы участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный истец ФИО1, представители административных ответчиков Совета депутатов городского округа Ступино, администрации городского округа Ступино, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области, администрации городского округа Балашиха не явились, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, о причинах неявки суд не уведомили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения представителя административного истца - адвоката ФИО7, представителя административного ответчика Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области по доверенности ФИО5, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (по тексту ГрК РФ), здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Городской округ Ступино Московской области образован в соответствии с законом Московской области от 24 мая 2017 года N 82/2017-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Ступинского муниципального района".

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пунктов 25, 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32, части 1 статьи 33 ГрК РФ, статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 г. N107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области", статьи 9 Устава муниципального образования городской округ Ступино Московской области суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме. Также судом установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Проверяя процедуру принятия оспариваемых правовых актов, суд первой инстанции исходил из следующего.

Постановлением главы городского округа Ступино Московской области от 10 апреля 2019 года принято решение о проведении общественных обсуждений по проекту Генерального плана, определен срок проведения общественных обсуждений: период с 6 мая 2019 года по 28 июня 2019 года. Определен срок приема предложений и замечаний по проекту Генерального плана: период с 6 мая 2019 года по 28 июня 2019 года, определены места размещения выставок-экспозиций материалов проекта Генерального плана, дата время и место проведения консультаций по проекту Генерального плана. Оповещение о начале общественных обсуждений по проекту Генерального плана, содержащее указанную информацию, опубликовано в общественно-политической газете "Ступинская панорама" от 20 апреля 2019 года N 32, а также информация размещена на официальном сайте администрации, Совета Депутатов и контрольно-счётной палаты городского округа Ступино Московской области (htt://stupinoadm.ru).

В оповещении также сообщалось, что в период общественных обсуждений участники общественных обсуждений имеют право представить свои предложения и замечания в срок с 06 мая 2019 года по 28 июня 2019 года по обсуждаемому проекту Генерального плана.

Заключение о результатах общественных обсуждений по проекту Генерального плана опубликовано в Общественно-политической газете "Ступинская панорама" от 13 июля 2019 года N

Вопрос об утверждении Генерального плана был включен в повестку дня внеочередного заседания Совета депутатов городского округа Ступино Московской области 08 июня 2020 года N (вопрос N 4), на котором принято решение об утверждении Генерального плана.

Постановлением главы городского округа Ступино Московской области от 20 июня 2019 года назначены публичные слушания по проекту "Внесение изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Ступино", определен график проведения публичных слушаний, срок приема предложений.

Информационное сообщение о проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки, содержащее всю указанную информацию, опубликовано в общественно-политической газете "Ступинская панорама" от 02 июля 2019 года, а также информация размещена на официальном сайте администрации, Совета Депутатов и контрольно-счётной палаты городского округа Ступино Московской области (htt://stupinoadm.ru).

В сообщении также сообщалось, что в период публичных слушаний их участники могут представить свои предложения и замечания в срок с 10 июля 2019 года по 19 июля 2019 года по обсуждаемому проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Постановлением главы городского округа Ступино Московской области от 05 июля 2019 года N 35-пго внесены изменения в постановление от 20 июня 2019 года, в том числе изменены сроки проведения публичных слушаний, а именно: с 10 июля 2019 года по 20 августа 2019 года.

Информационное сообщение о внесенных изменениях опубликовано в общественно-политической газете "Ступинская панорама" от 20 июля 2019 года N, а также информация размещена на официальном сайте администрации, Совета Депутатов и контрольно-счётной палаты городского округа Ступино Московской области (htt://stupinoadm.ru).

Заключение о результатах публичных слушаний по проекту "Внесение изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Ступино Московской области опубликовано в общественно-политической газете "Ступинская панорама" от 24 сентября 2019 года N.

Вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Ступино Московской области был включен в повестку дня внеочередного заседания Совета депутатов городского округа Ступино Московской области 08 июня 2020 года N (вопрос N 5), на котором принято решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

Решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 08 июня 2021 года N 412/42 внесены изменения в Правила землепользования и застройки городского округа Ступино Московской области, утвержденные решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 28 декабря 2017 года N 9/7.

Таким образом, как верно установилсуд первой инстанции, нарушений процедуры принятия нормативных актов, не допущено.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, тот факт, что на публичные слушания представлен проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки, содержащий иную территориальную зону для земельных участков, не свидетельствует о нарушении процедуры проведения публичных слушаний, поскольку при наличии иных замечаний к проекту, последний может быть изменен. При этом повторное проведение публичных слушаний не требуется.

Как установлено судом и следует из материалов дела, административный истец является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N, N, расположенных по адресу: "адрес"

Земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования -склады.

Земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства.

В соответствии с Генеральным планом земельные участки расположены вне границ населенного пункта и отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий (СХ-1).

Правилами землепользования и застройки (в ред. решения от 08 июня 2020 года) земельные участки отнесены к территориальной зоне сельскохозяйственного производства (СХ-3).

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе, положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).

Проанализировав указанные нормы законодательства, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Генеральный план городского Ступино представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Между тем, регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В данном случае Генеральным планом территория, на которой расположены земельные участки истца, была отнесена к функциональной зоне СХ-1 - сельскохозяйственных угодий.

Разрешая спор и удовлетворяя требования административного истца о признании недействующим в оспариваемой части Генерального плана, суд первой инстанции установилнарушение принципа законности и правовой определенности. Суд указал, что при установлении на территории земельных участков истца зоны СХ-1-зоны сельскохозяйственных угодий административным ответчиком обоснований необходимости изменения функциональной зоны не приведено, кроме того, в нарушение положений пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ не принято во внимание существующее землепользование, что привело к необоснованному нарушению прав истца.

Судебная коллегия с данными выводами суда соглашается. В указанной части решение суда не обжалуется.

Проверяя Правила землепользования и застройки на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания их недействующими в части отнесения земельных участков истца к территориальной зоне СХ-3.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1).

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).

Статьей 77 ЗК РФ предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 ЗК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 ГрК РФ).

Судом установлено, что земельные участки административного истца расположены на землях сельскохозяйственного назначения за границами населенного пункта. Видами разрешенного использования земельных участков являются "склады" и "для сельскохозяйственного производства".

В соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны СХ-3 (зона сельскохозяйственного производства) данная зона установлена для ведения сельскохозяйственного производства, обеспечения деятельности фермерских хозяйств, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных, связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе, для размещения объектов капитального строительства, необходимых для сельскохозяйственного производства.

При этом в качестве основных видов разрешенного использования указано растениеводство, выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур, овощеводство, выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур, садоводство, выращивание льна и конопли, животноводство, скотоводство, звероводство, птицеводство, свиноводство, пчеловодство, рыбоводство, научное обеспечение сельского хозяйства, хранение и переработка сельскохозяйственной продукции. ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, питомники, обеспечение сельскохозяйственного производства, сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, коммунальное обслуживание, предоставление коммунальных услуг, административные здания организаций, обеспечивающих предоставление коммунальных услуг, связь, автомобильный транспорт, водные объекты, земельные участки (территории) общего пользования, улично-дорожная сеть, благоустройство территории.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (п.п. 4, 5, ч. 1 ст. 34 ГрК РФ).

Учитывая категорию земельных участков истца (земли сельскохозяйственного назначения), а также виды их разрешенного использования (склады и сельскохозяйственное производство), отнесение земельных участков к территориальной зоне СХ-3 прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, поскольку градостроительный регламент позволяет использовать земельные участки в соответствии с установленными категорией и видом разрешенного использования.

С учетом установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции верно пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, принят с учетом существующей категории земельных участков и видов разрешенного использования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд не устранил противоречия отнесения земельных участков к разным зонам, поскольку после утраты силы Генерального плана в редакции от 8 июня 2020 года, действует Генеральный план в прежней редакции, судебная коллегия находит несостоятельными.

Генеральный план городского поселения Михнева Ступинского муниципального района Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского поселения Михнева Ступинского муниципального района от 26 июля 2012 года N 46/7, признан утратившим силу решением Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 8 июня 2020 года N 414/42.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку они не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств. Несогласие подателя апелляционной жалобы с выводами суда, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место нарушение судом норм материального и процессуального права.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского областного суда от 2 августа 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи