Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2021 г. по делу N 66а-5056/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Кудряшова В.К, Корпачевой Е.С.

при секретаре Молчановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2077/2021 по административному исковому заявлению Ципуна Алексея Викторовича о признании недействующими пунктов 23.1, 23.2, 23.3 указа Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности" по апелляционной жалобе Ципуна Алексея Викторовича на решение Московского городского суда от 7 сентября 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К, объяснения представителей Ципуна А.В. - Железновой В.А, Лосева М.В, поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Мэра Москвы Стужиной Т.А, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей об оставлении решения суда без изменения, судебная коллегия по административным делам

установила:

в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) и в соответствии с подпунктом "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" указом Мэром Москвы от 5 марта 2020 года N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" на территории города Москвы введен режим повышенной готовности.

Данный нормативный правовой акт размещен 5 марта 2020 года на официальном портале Мэра Москвы и Правительства Москвы http://www.mos.ru.

Мэром Москвы 8 июня 2020 года принят Указ N 68-УМ "Об этапах снятия ограничений, установленных в связи с введением режима повышенной готовности", размещенный 8 июня 2020 года на официальном портале Мэра Москвы и Правительства Москвы http://www.mos.ru, в который последующими редакциями вносились изменения (далее - указ Мэра Москвы N 68-УМ).

22 июня 2021 года указом Мэра Москвы N 35-УМ "О внесении изменений в указ Мэра Москвы от 8 июня 2020 года N 68-УМ" вышеназванный указ изложен в новой редакции и дополнен в том числе пунктам 23.1 - 23.3, предусматривающими:

23.1. Наличие у всех посетителей QR-кода, оформленного в соответствии с настоящим указом, за исключением случаев, предусмотренных настоящим указом.

При этом допускается нахождение посетителей в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них), в которых оказываются соответствующие услуги, без средств индивидуальной защиты органов дыхания (маски, респираторы) и рук (перчатки);

23.2. Обеспечение проведения проверки действительности QR-кода, предъявляемого посетителем, путем его сканирования камерой смартфона, планшета, иного подобного устройства, подключенного к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в том числе с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг, специализированного приложения Единого портала государственных и муниципальных услуг "Госуслуги.Стопкоронавирус", приложений "Госуслуги Москвы", "Моя Москва", "Помощник Москвы", и соответствия инициалов и даты рождения посетителя, содержащихся в QR-коде, данным, содержащимся в документе, удостоверяющем личность такого гражданина;

23.3. Установление пунктов контроля и дополнительных ограждений в целях недопущения нахождения посетителей, не имеющих QR-кода.

Ципун А.В. обратился в суд о признании недействующими вышеизложенных пунктов указа Мэра Москвы N 68-УМ, ссылаясь на то, что его права и законные интересы затронуты оспариваемыми положениями, поскольку он проживает в городе Москве, при издании оспариваемого нормативного правового акта Мэр Москвы вышел за пределы предоставленных ему полномочий. Нормативный правовой акт не соответствует Конституции Российской Федерации, противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, носит дискриминационный характер.

Решением Московского городского суда от 7 сентября 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, указывая на то, что оспариваемый нормативный правовой акт носит подзаконный характер, не дает субъекту, его принявшему, полномочия на ограничение конституционных прав граждан, противоречит Конституции, федеральному законодательству. Ссылается на то, что эффективность введенных мер не доказана, происходит дискриминация невакцинированных граждан.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой города Москвы и представителем Мэра Москвы представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения.

Выслушав объяснения представителей сторон, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы административного дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с положениями статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопроса предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях (подпункт 5 пункта 2 статьи 26.3).

Статья 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой коронавирусной инфекции (COVID-19), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 коронавирусная инфекция включена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

2 апреля 2020 года Президентом Российской Федерации принят Указ N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", согласно пункту 2 которого высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений данного Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, необходимо обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона N 184-ФЗ, Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ, Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Законов города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" и от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", пришел в верному выводу о принятии Мэром Москвы указа N 68-УМ и внесенных в него изменений в пределах его компетенции, с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения их в действие.

Проверяя содержание оспариваемого указа Мэра Москвы, проанализировав доводы административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соразмерности целям и критериям, определенным Конституцией Российской Федерации, в связи с чем отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку они основаны на правильном применении норм права.

В силу пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности орган государственной власти или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 данной статьи, может принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации (подпункт "а"); осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (подпункт "д").

Согласно положениям статьи 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится, в том числе введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Ограничительные мероприятия представляют собой, в том числе административные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (статья 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25 декабря 2020 года N 49-П, Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями. При этом выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в целях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с эпидемическими заболеваниями, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, который, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья.

Вместе с тем необходимость защиты жизни и здоровья граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций или угрозе их возникновения и осуществлении мер по борьбе с эпидемиями и ликвидацией их последствий - учитывая, что жизнь человека является высшей конституционной ценностью, без которой реализация гражданских, экономических, социальных и иных прав становится во многом бессмысленна, - предполагает принятие таких правовых актов, которые не исключают возможности ограничения прав и свобод человека, в том числе и свободы передвижения, но только в той мере, в какой это соответствует поставленным целям при соблюдении требований соразмерности и пропорциональности (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что введенные Мэром Москвы требования о наличии у посетителей QR-кодов являются соразмерными, не носят произвольный характер, направлены на защиту конституционно значимых ценностей - жизни и здоровья населения, обусловлены необходимостью предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничения эпидемического распространения заболеваемости коронавирусной инфекцией на территории города Москвы, и тем самым на обеспечение реализации и защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав неопределенного круга лиц, проживающих (пребывающих) на территории указанного субъекта Российской Федерации.

При этом следует отметить, что оспариваемые административным истцом ограничительные меры не являются бессрочными и абсолютными, а носят временный характер, поскольку введены только в период действия режима повышенной готовности исходя из складывающейся санитарно-эпидемиологической обстановки.

Доводы апелляционной жалобы об отсутствии доказательств соблюдения баланса между ограничениями прав и свобод человека и защитой его жизни и здоровья в целях поддержания приемлемым условий жизнедеятельности общества и доказательств того, что наличие QR-кодов предотвращает распространение новой коронавирусной инфекции и минимизирует ее негативное воздействие, не могут поставить под сомнение правомерность введенных ограничений, направленных на создание условий для предотвращения распространения на территории города Москвы новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

Доводы апелляционной жалобы о несоответствии оспариваемых положений указа Мэра Москвы гражданскому законодательству, положениям статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации по заключению и исполнению публичных договоров основаны на неверном толковании норм материального права и не служат основанием к отмене принятого судом решения, поскольку орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

При этом избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения осуществляется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя конкретных обстоятельств состояния санитарно-эпидемиологической обстановки, роста заболеваемости и особенностей распространения коронавирусной инфекции в данном субъекте Российской Федерации.

Иные доводы апелляционной жалобы в целом сводятся к несогласию с выводами, изложенными в решении суда, основаны на неверном толковании норм материального права и не могут служить основанием для отмены состоявшегося решения.

Оспариваемый нормативный акт принят в пределах полномочий Мэра Москвы в надлежащей форме, с соблюдением установленного порядка, и нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского городского суда от 7 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ципуна Алексея Викторовича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи