Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2022 г. по делу N 8а-24595/2021[88а-459/2022-(88а-22435/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Конаревой И.А. и Мишиной И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе представителя истцов, административного истца Колесникова Александра Трифоновича, поданной через суд первой инстанции 9 ноября 2021 года, на решение Кемеровского областного суда от 1 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 июля 2021 года по делу N 3а-28/2021 по административному исковому заявлению Колесникова Александра Трифоновича, Колесникова Евгения Трифоновича, Камышанова Алексея Валерьевича, Смирновой Натальи Семеновны, Тютенева Николая Жумагалиевича, Тютеневой Валентины Васильевны, Тропыниной Тамары Валентиновны, Черкесова Юрия Геннадьевича, Гуренкова Михаила Михайловича, Фёдорова Ивана Александровича, Шерносека Сергея Сергеевича, Захарова Ивана Григорьевича, Пичугина Евгения Александровича, Пичугиной Татьяны Алексеевны, Чупровой Татьяны Владимировны, Машинистова Антона Александровича, Шавруковой Евгении Викторовны, Бляблина Сергея Викторовича, Ивановой Валентины Фёдоровны, Устюгова Сергея Викторовича, Коммунар Галины Викторовны, Коммунар Павла Николаевича, Юркова Евгения Фёдоровича, Лысенко Николая Анатольевича, Николаевой Татьяны Викторовны, Секретарёвой Юлии Евгеньевны, Клюева Максима Павловича, Филипповой Веры Александровны, Койнова Владимира Васильевича, Койновой Светланы Алексеевны, Скоркина Александра Геннадьевича, Абраменко Владимира Матвеевича, Лукашенко Натальи Феногеновны, Лукашенко Павла Андреевича к Законодательному собранию Кемеровской области ? Кузбасса о признании недействующими отдельных положений Закона Кемеровской области - Кузбасса от 7 октября 2020 года N 2 111-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав Тисульского муниципального района".

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителя Законодательного собрания Кемеровской области ? Кузбасса Репина Р.О, представителя Губернатора Кемеровской области ? Кузбасса Долгушиной О.В, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трифоновой М.К, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, кассационную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Колесников А.Т, Колесников Е.Т, Камышанов А.В, Семенова Н.С, Тютенев Н.Ж, Тютенева В.В, Тропынина Т.В, Черкесов Ю.Г, Гуренков М.М, Фёдоров И.А, Шерносек С.С, Захаров И.Г, Пичугин Е.А, Пичугина Т.А, Чупрова Т.В, Машинистов А.А, Шаврукова Е.В, Бляблин С.В, Иванова В.Ф, Устюгов С.В, Коммунар Г.В, Коммунар П.Н, Юрков Е.Ф, Лысенко Н.А, Николаева Т.В, Секретарёва Ю.Г, Клюев М.П, Филиппова В.А, Койнов В.В, Койнова С.А, Скоркин А.Г, Абраменко В.М, Лукашенко Н.Ф, Лукашенко П.А. обратились в Кемеровский областной суд с коллективным административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Кемеровской области - Кузбасса, в котором с учетом уточнений требований просили признать недействующими статьи 1, 2 и 3 закона Кемеровской области - Кузбасса от 7 октября 2020 года N 111-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав Тисульского муниципального района" (далее - Закон N 111-ОЗ) в части преобразования муниципальных образований, входящих в состав Тисульского муниципального района, включая и Белогорское городское поселение, во вновь образованное муниципальное образование Тисульский муниципальный округ с административным центром посёлок городского типа Тисуль "путём объединения, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований".

В обоснование требований указали, что оспариваемые положения Закона N 111-ОЗ привели к утрате Белогорским городским поселением статуса монопрофильного муниципального образования Российской Федерации (моногорода) со стабильной социального-экономической ситуацией, присвоенного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р "Об утверждении перечня монопрофильных образований Российской Федерации (моногородов)". Утрата данного статуса лишает население Белогорского городского поселения льгот и преференций в случае создания в его границах территории опережающего социально-экономического развития. Нормативный правовой акт в оспариваемой части, по мнению административных истцов, не соответствует федеральному законодательству и нарушает их права, свободы и законные интересы.

Решением Кемеровского областного суда от 1 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 июля 2021 года, требования административных истцов оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе представитель истцов, административный истец Колесников А.Т. ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения, указывая на нарушение судами норм материального права.

Настаивает, что статьи 1, 2 и 3 оспариваемого Закона N 111-03 противоречат пункту 13 части 1 статьи 11, части 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и части 1.1 статьи 3, частям 1, 1.1 статьи 34 Федерального закона от 29.12.2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 473-ФЗ).

Ссылаясь на обстоятельства спорных правоотношений, полагает, что суды первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела не выявили правовую коллизию, которая заключается в том, что статус Белогорского городского поселения придан ему на федеральном уровне, в то время как на уровне субъекта Российской Федерации он его лишается, что незаконно. Тисульский муниципальный район не может быть преобразован в Тисульский муниципальный округ до тех пор, пока Белогорское городское поселение содержится в Перечне монопрофильных образований Российской Федерации (моногородов), утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р.

Также указывает, что оспариваемые положения нормативного правового акта привели к утрате Белогорским городским поселением статуса монопрофильного муниципального образования Российской Федерации (моногорода) со стабильной социально-экономической ситуацией, который присвоен распоряжением Правительства Российской Федерации, что в дальнейшем лишает население данного поселка льгот и преференций в случае создания в его границах территории опережающего социально-экономического развития.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Кемеровской области-Кузбасса, Законодательным собранием Кемеровской области ? Кузбасса, Губернатором Кемеровской области ? Кузбасса принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Разрешая заявленные требования по существу, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования.

Оставляя административный иск без удовлетворения, суд первой инстанции, с учетом предмета регулирования Закона N 111-ОЗ, которым является преобразование поселений Тисульского муниципального района путем их объединения в Тисульский муниципальный округ, установив, что возникшее в результате объединения муниципальное образование не отвечало критериям муниципального района, городского или сельского поселения, определенным в статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ, однако полностью соответствовало критериям муниципального округа, пришел к выводу, что вид муниципального образования, образованного путем, предписанным оспариваемым нормативным правовым актом, не противоречит требованиям Федерального закона N 131-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов являются правильными.

Согласно пункту "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В силу статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является в том числе объединение муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.

Согласно пункту 4 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

В соответствии с частью 1 статьи 38 Устава Кемеровской области - Кузбасса законодательная (представительная) власть в Кемеровской области осуществляется Законодательным Собранием Кемеровской области.

В силу статьи 39 Устава Кемеровской области - Кузбасса к полномочиям Законодательного Собрания Кемеровской области относится законодательное регулирование по предметам ведения Кемеровской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации; установление административно-территориального устройства Кемеровской области и порядок его изменения.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 26 мая 2019 года по инициативе Совета народных депутатов Тисульского муниципального района принято решение об объединении территорий городских и сельских поселений Тисульского муниципального района.

В целях выявления мнения населения по вопросу объединения всех поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района, проведены публичные слушания, по результатам которых советами народных депутатов городских и сельских поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района, и Советом народных депутатов Тисульского муниципального района приняты решения о согласии населения городских, сельских поселений и района на объединение всех поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района.

7 октября 2020 года Закон Кемеровской области - Кузбасса N 111-03 подписан Губернатором Кемеровской области - Кузбасса и в установленном законом порядке опубликован в официальных источниках опубликования законов Кемеровской области - Кузбасса.

При таком положении судебные инстанции правомерно исходили из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах предоставленных полномочий, процедура его принятия и порядок вступления в силу соблюдены.

Вопреки утверждениям кассатора, то обстоятельство, что Советом народных депутатов Белогорского городского поселения принято решение от 26 июля 2019 года N 16 "О согласии населения Белогорского городского поселения на объединение всех поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района", которому на территории Белогорского городского поселения предшествовали публичные слушания по указанному выше вопросу, где участники высказались против объединения территорий поселений, об обратном не свидетельствует. Кроме того, как верно отмечено нижестоящими судебными инстанциями, решения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер ввиду отсутствия властного начала. На это указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, разъяснив, что публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением.

Довод кассационной жалобы о том, что оспариваемый закон противоречит части 3.1-1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку население Белогорского городского поселения выразило свое несогласие с преобразованием муниципальных образований, не согласуется с материалами дела, в которых имеется решение Совета народных депутатов Белогорского городского поселения от 26 июля 2019 года N 16 "О согласии населения Белогорского городского поселения на объединение всех поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района", в установленном порядке не признаное не действующим.

В соответствии с частью 3.1-1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется.

В рассматриваемом случае население всех поселений выразило свое согласие и против преобразования ни одно поселение не высказалось, что также подтверждается имеющимися в материалах дела решениями представительных органов местного самоуправления поселений.

Не является состоятельным довод кассационной жалобы о невозможности преобразования муниципальных образований в связи с наделением Белогорского городского поселения статусом многопрофильного муниципального образования.

В статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено понятие муниципального образования как городского или сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района либо внутригородской территории федерального значения, а также раскрыто содержание каждого из перечисленных видов муниципальных образований. Перечень видов муниципальных образований является исчерпывающим.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р утвержден Перечень моногородов, в который включено Белогорское городское поселение как соответствующее на дату его включения третьей категории моногородов - монопрофильным муниципальным образованиям Российской Федерации со стабильной социально-экономической ситуацией.

Вместе с тем Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит положений о запрете преобразования муниципальных образований, включенных в Перечень моногородов, равно как не содержит и понятия "монопрофильное образование".

С учетом изложенного, отказывая в удовлетворении требований, судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что оспариваемые положения Закона Кемеровской области - Кузбасса N 111-03, на основании которых произведено преобразование Белогорского городского поселения с последующей утратой им статуса муниципального образования, не противоречат Федеральному закону N 131-ФЗ.

Довод кассационной жалобы о том, что Белогорское сельское поселение лишится финансовых преференций и экономических перспектив, которые предоставляются моногородам на разных уровнях исполнительной и законодательной власти, также отклоняется судебной коллегией, поскольку материалы дела не содержат доказательств реализации программ поддержки моногородов на данной территории, в том числе прекративших свое действие в связи с утратой Белогорским городским поселением статуса муниципального образования.

Довод административных истцов о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям Федерального закона N 473-ФЗ является несостоятельным, поскольку данный закон не регулирует вопросы территориальной организации местного самоуправления, в том числе преобразования муниципальных образований, а регламентирует правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, а также порядок предоставления мер государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях.

Доводы кассационной жалобы о наличии оснований для удовлетворения административного иска не нашли своего подтверждения в представленных материалах дела, основаны на субъективной оценке установленных судами фактических обстоятельств дела и доказательств, не опровергают правильности выводов судов, в связи с чем не принимаются во внимание как необоснованные.

Несогласие с оценкой, данной судами представленным доказательствам и установленным обстоятельствам, не может служить основанием для пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке, поскольку кассационный суд общей юрисдикции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Доводы кассационной жалобы повторяют правовую позицию административных истцов, выраженную в судах первой и апелляционной инстанций, были предметом исследования и оценки судами обеих инстанций, получили надлежащую правовую оценку в обжалуемых судебных актах и отклонены как несостоятельные с подробным изложением мотивов отклонения, по существу сводятся к несогласию с выводами судов в части оценки доказательств и установленных обстоятельств дела, выводов судов не опровергают и о существенных нарушениях норм материального или процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов, не свидетельствуют, а потому не могут повлечь отмену судебных постановлений.

Судебная коллегия считает, что судебными инстанциями все юридически значимые обстоятельства по делу определены верно, доводы участников процесса судом проверены с достаточной полнотой, выводы судов, изложенные в решении и апелляционном определении, соответствуют собранным по делу доказательствам, соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, оснований для отмены либо изменения судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кемеровского областного суда от 1 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 января 2022 года.

Председательствующий

Судьи