Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2021 г. по делу N 66а-2134/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С. и Стогний И.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кирилловым Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-100/2021 (УИД 26OS0000-04-2020-000409-04) по административному исковому заявлению Ерохиной Екатерины Викторовны и общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Профи" о признании не действующими отдельных положений Порядка осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Ставропольского края, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 12 февраля 2014 г. N 41-п "Об утверждении Порядка осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Ставропольского края", по апелляционной жалобе Ерохиной Екатерины Викторовны и общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Профи" на решение Ставропольского краевого суда от 20 августа 2021 г, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Ставропольского края от 12 февраля 2014 г. N 41-п утвержден Порядок осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Ставропольского края (далее также - Порядок).

Данный документ опубликован 28 февраля 2014 г. в издании "Ставропольская правда" N 49-50.

Постановлением Правительства Ставропольского края от 23 июля 2020 г. N 389 в Порядок внесены изменения.

Из пункта 1 Порядка следует, что данным Порядком с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2013 г. N 493 "О государственном жилищном надзоре", установлен механизм осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Ставропольского края, а также в соответствии со статьей 15.1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) за обеспечением доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг.

Пунктом 2 Порядка определено, что уполномоченным органом исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющим региональный государственный жилищный надзор, является управление Ставропольского края - государственная жилищная инспекция.

Порядок организации деятельности, полномочия, функции управления, а также организационная структура управления определяются положением об управлении, утверждаемом Правительством Ставропольского края.

В пункте 4 Порядка установлено, что должностные лица управления, которые осуществляют региональный государственный надзор, являются государственными жилищными инспекторами Ставропольского края.

Региональный государственный надзор уполномочены осуществлять следующие должностные лица управления:

начальник управления - главный государственный жилищный инспектор Ставропольского края;

заместитель начальника управления - заместитель главного государственного жилищного инспектора Ставропольского края;

начальники отделов, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного надзора в соответствии с должностными регламентами;

заместитель начальника управления;

начальники отделов, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного надзора в соответствии с должностными регламентами;

заместители начальников отделов, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного надзора в соответствии с должностными регламентами;

главные государственные инспекторы;

старшие государственные инспекторы;

государственные инспекторы.

В соответствии с пунктом 18 Порядка по результатам проверки должностными лицами управления, проводящими проверку, составляется акт проверки по форме, утверждаемой управлением.

Акт проверки составляется в двух экземплярах, один из которых в течение 3 рабочих дней вручается под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении руководителю, уполномоченному представителю проверяемого органа государственной власти, органа местного самоуправления, гражданину.

Также по результатам проверки должностные лица управления могут выдавать предписания и составлять протоколы об административных правонарушениях.

В административном исковом заявлении, поданном в Ставропольский краевой суд, административный истец Ерохина Е.В, а также привлеченное к участию в деле в качества соистца общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Профи" (далее также - ООО УК "Профи") с учетом уточнения заявленных требований просили признать не действующими: со дня принятия пункт 4 Порядка (в редакции от 23 июля 2020 года N 389-п) в части слов - "в соответствии с должностными регламентами"; пункт 18 Порядка в части слов "и составлять протоколы об административных правонарушениях" в той мере, в которой данное право распространяется на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с момента вступления в силу Федерального закона от 18 марта 2019 г. N 26-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", то есть с 29 марта 2019 г.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемые нормы не отвечают требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к юридико-технической конструкции правовой нормы - об определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Ссылка в Порядке на должностной регламент, который, являясь локальным правовым актом, устанавливающим круг полномочий работника, и не подлежащим обнародованию, свидетельствует о неопределенности круга должностных лиц органа государственной власти, наделенных правом возбуждать дела об административных правонарушениях. Невозможность определить полномочия должностного лица, замещающего должность, включенную в Порядок, на составление протоколов об административных правонарушениях и по каким статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, без ознакомления с его должностным регламентом, исключает для лиц, в отношении которых такой протокол составляется, и иных лиц - участников производства по делам об административных правонарушениях, а также должностных лиц, и органов, рассматривающих такие дела, возможность сделать вывод о правомерности действий должностного лица органа государственной власти по составлению протокола об административных правонарушениях.

Нарушение своих прав связывают с отсутствием гарантии государственной защиты от произвольного административного преследования со стороны должностных лиц управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции, перечисленных в оспариваемой норме и наделенных правом составлять протоколы об административных правонарушениях.

Решением Ставропольского краевого суда от 20 августа 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Ерохина Е.В. и ООО УК "Профи" просят решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, настаивая на доводах административного искового заявления.

Относительно апелляционной жалобы представителем управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции, прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относятся административное, административно-процессуальное и жилищное законодательство (пункт "к" части 1 статьи 72), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76).

Жилищным кодексом Российской Федерации в части 3 статьи 20 определено, что государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственного жилищного надзора) в соответствии с положением, утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, и общими требованиями к организации и осуществлению государственного жилищного надзора, установленными Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 8.1 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений отнесено осуществление регионального государственного жилищного надзора.

В соответствии с Положением о государственном жилищном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2013 г. N 493 "О государственном жилищном надзоре", действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный жилищный надзор) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований, предусмотренных настоящим Положением, включающем, в том числе: а) наименование органа государственного жилищного надзора; б) структуру органа государственного жилищного надзора и порядок организации его деятельности; в) полномочия и функции органа государственного жилищного надзора; г) перечень должностных лиц органа государственного жилищного надзора, являющихся государственными жилищными инспекторами, и их полномочия.

Во исполнение вышеизложенных положений федерального законодательства, в соответствии со статьями 13 и 20 Жилищного кодекса Российской Федерации, в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 11 июня 2013 г. N 493 "О государственном жилищном надзоре" и в соответствии с законодательством Ставропольского края Правительством Ставропольского края принято постановление от 12 февраля 2014 г. N 41-п "Об утверждении порядка осуществления регионального государственного жилищного надзора на территории Ставропольского края", в котором определен уполномоченный орган исполнительной власти Ставропольского края - управление Ставропольского края - государственная жилищная инспекция, осуществляющий региональный государственный надзор, а также определены должностные лица управления, осуществляющие региональный государственный надзор в соответствующей сфере деятельности, наделенные, в том числе полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.

С учетом положений статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 8, 35, 39 Закона Ставропольского края от 12 октября 1994 г. N 6-кз "Устав (Основной Закон) Ставропольского края", статьи 3 закона Ставропольского края от 31 июля 1996 г. N 15-кз "О системе органов государственной власти Ставропольского края", статьи 1 Закона Ставропольского края от 6 ноября 1997 г. N 32-кз "О Правительстве Ставропольского края" (с последующими дополнениями и изменениями), статьи 1 Закона Ставропольского края от 18 июня 2012 г. N 56-кз "О порядке официального опубликования и вступления в силу правовых актов Ставропольского края" суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Ставропольского края в соответствии с предоставленными полномочиями, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия, надлежащим образом опубликован.

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного в обжалуемом решении федерального законодательства, суд первой инстанции правомерно констатировал, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административных истцов, изложенной в административном иске, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Содержащаяся в пункте 4 Порядка оспариваемая административными истцами ссылка на должностные регламенты, в соответствии с которыми в обязанности должностных лиц управления входит осуществление регионального государственного надзора, соотносится с положениями пунктов 3, 4 общих требований к организации и осуществлению регионального государственного жилищного контроля (надзора), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2021 г. N 1670 на основании пункта 16.1 статьи 12 и вышеприведенной части 3 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Приведенные административными истцами в апелляционной жалобе доводы о правовой неопределенности оспариваемых положений пункта 4 Порядка являются несостоятельными, так как его содержание, закрепляющее перечень должностных лиц управления, в обязанности которых входит осуществление регионального государственного надзора в соответствии с должностными регламентами, отвечает общеправовому критерию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, позволяет правоприменителям единообразно его понимать и толковать.

Судом первой инстанции обоснованно признана несостоятельной и ссылка административных истцов на то, что оспариваемые положения пункта 4 Порядка допускают неоднозначное толкование круга лиц, имеющих право на составление протоколов об административных правонарушениях без ознакомления с их должностными регламентами, и исключают для лиц, в отношении которых такой протокол об административном правонарушении составлен, а также - для должностных лиц и органов, рассматривающих такие дела, возможность сделать вывод о правомерности действий должностного лица органа государственной власти по составлению протокола об административных правонарушениях.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях на должностных лиц, орган, рассматривающие вопрос о привлечении лица к административной ответственности на основании соответствующего протокола об административном правонарушении, возложена обязанность по проверке полномочий должностного лица на его составление и регламентированы действия в случае выявленных нарушений, в частности, предусмотренные пунктом 4 части 1 статьи 29.4 приведенного Кодекса о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол.

Указанное является одной из гарантий привлечения лица к административной ответственности на основаниях и в порядке, установленных законом.

Вопреки доводам апелляционной жалобы содержание оспариваемого правового регулирования не дает оснований для вывода о том, что в нем содержатся коррупциогенные факторы, которыми согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Суд первой инстанции также обоснованно не установилпротиворечия оспариваемых положений пункта 18 Порядка в части слов - "и составлять протоколы об административных правонарушениях" нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суд правильно исходил из того, что в силу части 1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный жилищный надзор, по рассмотрению дел об административных правонарушениях в соответствующей сфере деятельности установлена частью 1 статьи 23.55 названного Кодекса.

Оспариваемые положения пункта 18 Порядка не устанавливают перечень административных правонарушений, по которым должностные лица управления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, в том числе предусмотренных статьей 14.1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем, суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно указал, что при разрешении вопросов о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, суд не вправе вносить в него какие-либо изменения или дополнения в части толкования правоприменительной нормы, не предусмотренной данным оспариваемым актом.

По этой же причине не может служить основанием для отмены обжалуемого решения суда утверждение авторов апелляционной жалобы об отсутствии у должностных лиц органов власти, осуществляющих государственный жилищный надзор, права на составление протоколов по статье 14.1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Содержание приведенного правового регулирования также является ясным и определенным.

Доводы апелляционной жалобы о несогласии административных истцов с выводами суда относительно приказа управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции от 10 марта 2020 г. N 50-од "Об утверждении Перечня должностных лиц управления Ставропольского края - государственной жилищной инспекции, уполномоченных на осуществление регионального государственного жилищного надзора, лицензионного контроля предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, и составление протоколов об административных правонарушениях", компетенции данного органа власти по установлению перечня должностных лиц, имеющих право на составление протоколов об административных правонарушениях, не связаны с предметом рассмотрения настоящего административного дела и не имеют правового значения для разрешения спора по существу.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 20 августа 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ерохиной Екатерины Викторовны и общества с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Профи" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 11 января 2022 г.

Председательствующий

Судьи