Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 января 2022 г. по делу N 66а-68/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Мироновой Н.В.

судей Калугина Д.М, Рогачёвой Ю.А.

при секретаре судебного заседания Кулагиной А.А, с участием прокурора отдела Генеральной прокуратуры - Куренкова Д.А, рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Ивахненко "данные изъяты", Алиева "данные изъяты", Сага "данные изъяты", Чугунова "данные изъяты", Волковой "данные изъяты", Завьяловой "данные изъяты", Территориального общественного самоуправления "Универсам" к Ульяновской Городской Думе о признании недействующими в части Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 24 февраля 2021 года N 20

по апелляционным жалобам Алиева Афраила Дадакиши оглы, Завьяловой Юлии Сергеевны, Ивахненко Валерия Викторовича, Сага Лидии Владимировны, Чугунова Евгения Владимировича, Ульяновской Городской Думы на решение Ульяновского областного суда 21 сентября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Мироновой Н.В, объяснения представителя административных истцов - Сага А.Г, представителя Ульяновской Городской Думы - Глебовой Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Ульяновской Городской Думы N 20 от 24 февраля 2021 года утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", опубликованные на официальном сайте Ульяновской Городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 1 марта 2021 года, а также, 2 марта 2021 года в газете "Ульяновск сегодня" N 17, (далее также Правила благоустройства), которые устанавливают единые нормы и требования: в сфере благоустройства на территории муниципального образования город Ульяновск, к содержанию и благоустройству территории города; порядок участия лиц, ответственных за эксплуатацию зданий, строений, сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; уборка территории города и ее особенности в зимний и летние периоды; благоустройство дворовых, придомовых территорий многоквартирных домов, индивидуальной застройки, строительных объектов; благоустройство при проведении работ, связанных с разрытием грунта и (или) вскрытием дорожного покрытия; заборы (ограждения); благоустройство дорог, тротуаров, мостов, путепроводов, внутриквартальных территорий, искусственных и инженерных сооружений и дождевой канализации, стоянок; нестационарные объекты; устройство и содержание общественных туалетов (уборных); озеленение территории, порядок сноса, обрезки и пересадки зеленых насаждений; требования, запреты и ограничения, связанные с использованием и охраной зеленых насаждений, формирование зеленого фонда.

Требования Правил благоустройства обязательны для исполнения всеми гражданами (физическими лицами), юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, проживающими (пребывающими) или осуществляющими свою деятельность на территории город Ульяновск.

Административные истцы Ивахненко В.В, Алиев А.Д, Сага Л.В, Чугунов Е.В, Волкова Г.Л, Завьялова Ю.С, Территориальное общественное самоуправления "Универсам" (далее - ТОС "Универсам") обратились в Ульяновский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующими в части Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденных решением Ульяновской Городской Думы от 24 февраля 2021 года N 20.

Определениями Ульяновского областного суда административные дела по административным исковым заявлениям Ивахненко В.В, Алиева А.Д, Сага Л.В, Чугунова Е.В, Волковой Г.Л, Завьяловой Ю.С, ТОС "Универсам" были объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

В обоснование требований, изложенных в административных исковых заявлениях, административные истцы указали, что административный истец Ивахненко В.В, Алиев А.Д, Сага Л.В, Чугунов Е.В, являются индивидуальными предпринимателями, осуществляют предпринимательскую деятельность с использованием нестационарных торговых объектов, расположенных на территории г. Ульяновска. Административные истцы полагают, что требования и ограничения, установленные оспариваемыми правилами благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск" нарушают их права, свободы и законные интересы, поскольку возлагают на них не предусмотренные федеральным законодательством обязанности, создают основания для исключения принадлежащих им объектов из схемы НТО с последующим демонтажем. Административный истец Сага Л.В. также является собственником транспортного средства, части индивидуального жилого дома, помещения в многоквартирном жилом доме.

Административные истцы Волкова Г.Л, Завьялова Ю.С. проживают на территории города Ульяновска, являются собственниками помещений дома "адрес", старшей по дому и членом совета ТОС "Универсам" (Волкова Г.Л.); "адрес", старшей по дому и председателем совета многоквартирного дома ТОС "Универсам" (Завьялова Ю.С.). Полагают, что Правила благоустройства не только непосредственно затрагивают их права и законные интересы, как жителей города, собственников помещения, члена совета и председателя совета многоквартирного дома, но и обязательны для всех без исключения.

Собственники помещений в многоквартирных домах NN 15, 17, 21 по ул. Камышинской создали ТОС "Универсам". Благоустройство придомовой, прилегающей к домам, входящим в ТОС "Универсам" территории невозможно без взаимодействия с органами местного самоуправления. Правила благоустройства затрагивают права и законные интересы граждан, входящих в ТОС "Универсам".

Административные истцы полагают, что оспариваемая норма не является определенной, ограничивает права владения, пользования и распоряжения имуществом, принята органом местного самоуправления с нарушением требований Конституции РФ, ст. 36 Жилищного Кодекса РФ, ст.210 Гражданского кодекса РФ, федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закона Ульяновской области от 21 декабря 2018 года N 164-ЗО "О порядке определения органами местного самоуправления поселений и городских округов Ульяновской области границ прилегающих территорий, ГОСТ 28329-89 "Озеленение городов. Термины и определения", ОСТ 218.1.002-2003 Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования).

Административные истцы полагают незаконными п.п.6, 10 п. 2.4, п.п.1 п. 8.5, п.п. 2 п. 19.5.10, п.п.4 п. 21.8.6 Правил благоустройства в части применения термина "газон", а также указания на термин "дворовая территория" в пунктах 5.8, 7.7, 8.3, 8.4, 8.5, п.п. 1 п. 19.5.10 Правил благоустройства.

Кроме того, административные истцы считают, что была нарушена процедура принятия Правил благоустройства территории, что является самостоятельным основанием для признания акта недействующим. Были допущены существенные нарушения процедуры проведения общественных обсуждений, а также процедуры проведения оценки регулирующего воздействия при принятии решения Ульяновской Городской Думы N 20 от 24 февраля 2021 года.

Ивахненко В.В, Алиев А.Д, Сага Л.В, Чугунов Е.В, Волкова Г.Л, Завьялова Ю.С, ТОС "Универсам" в административных исковых заявлениях к Ульяновской Городской Думе просили признать недействующими Правила благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 24 февраля 2021 года N 20, в следующей части:

- формулировки понятий "дворовая территория", "газон", "прилегающая территория";

- пункта 2.1 в части обязания физических лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц поддерживать порядок и принимать меры для надлежащего содержания объектов благоустройства на всей территории города Ульяновска;

- пункта 2.4 подпункта 10 в части запрещения размещения стоянки автотранспортных средств на газонах;

- пункта 3.1 в части отсутствия процедуры и порядка участия лиц, ответственных за эксплуатацию зданий, строений, сооружений в содержании прилегающих территорий;

- пунктов 3.2 и 3.3 в части отсутствия правового регулирования органами местного самоуправления порядка определения границ прилегающих территорий;

- пункта 3.5 в части освобождения должностных лиц от соблюдения конституционных прав граждан за "пределами средств, предусмотренных на эти цели в бюджете муниципального образования "город Ульяновск";

- пункта 5.1 в части возложения на физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей обязанностей по обеспечению своевременной уборки прилегающих территорий в отсутствие договорных отношений и прямого требования федерального законодательства; а также в части освобождения должностных лиц от соблюдения конституционных прав граждан путем осуществления организации уборки иных территорий отраслевыми (функциональными), территориальными органами, структурными подразделениями администрации города Ульяновска в соответствии с установленными полномочиями "в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в бюджете города Ульяновска";

- пункта 5.8 в части уборки мест массового пребывания людей "по мере необходимости";

- пунктов 6.8 и 7.7. в части возложения обязанностей на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц по обеспечению в императивном порядке своевременной уборки в зимний и летний периоды прилегающих территорий;

- пунктов 8.4 и 8.5 в части легализации организации парковки автотранспорта на дворовых, придомовых территориях при отсутствии легально определенных процедур организации парковок, а также правовой неопределенности оспариваемой формулировки понятия "дворовая территория"

- подпунктов 1 и 2 пункта 19.5.10 в части запрета стоянки грузового автотранспорта, пассажирского автотранспорта на дворовой, придомовой территории; а также постоянного или временного размещения транспортных средств вне специально определенных мест, в том числе, на газонах;

- пунктов 25.1, 25.4, 25.5, 25.12, в части перекладывания органами местного самоуправления своих прямых обязанностей, определенных законодательством РФ по сносу и обрезке аварийных (опасных) зеленых насаждений на третьих лиц.

Административные истцы Ивахненко В.В, Алиев А.Д, Сага Л.В, Чугунов Е.В, являясь индивидуальными предпринимателями, с учетом уточненных требований также просили признать недействующими Правила благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 24 февраля 2021 года N 20, в следующей части:

- пункта 2.4 подпункта 6 в части запрещения размещения нестационарных объектов на газонах, обочинах автомобильных дорог общего пользования и остановках общественного транспорта;

- наименования главы 3 в части подмены понятий "участие, в том числе финансовое, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков" на "участие, в том числе финансовое, лиц, ответственных за эксплуатацию зданий, строений, сооружений в содержании прилегающих территорий";

- пункта 5.8 в части определения субъектов, ответственных за организацию своевременной уборки дворовых территорий;

- пункта 7.7 в части возложения обязанностей на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц по обеспечению в императивном порядке своевременной уборки в летний период дворовых территорий;

- пункта 8.3 в части легализации организации парковки автотранспорта на дворовых, придомовых территориях при отсутствии легально определенных процедур организации парковок, установленных федеральным законодательством, применительно к муниципальному образованию;

- подпункты 3, 4, 6, 8, 9, 12, 14, 15, 16, 17 пункта 21.8.6, пунктов 21.8.8, 21.8.9, 21.8.11, 21.8.12 в части запретов на размещение нестационарных торговых объектов, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве;

- пункт 26.8 в части перекладывания органами местного самоуправления своих прямых обязанностей, определенных законодательством РФ по сносу, обрезке аварийных (опасных) зеленых насаждений на третьих лиц".

- пункта 23.10.1 в части правовой неопределенности терминов "места массового отдыха населения", "улицы с большим пешеходным движением", "большие бульвары".

Административный истец Сага Л.В, являясь собственником индивидуального жилого дома, просила признать недействующими Правила благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 24 февраля 2021 года N 20:

- подпункта 4 пункта 9.2 в части обязания собственников жилых домов на территориях индивидуальной застройки очищать канавы, трубы для стока воды на прилегающей территории для обеспечения отвода талых вод в весенний период;

- подпунктов 17.3.2, 17.3.5 в части требований к заборам (ограждениям).

Решением Ульяновского областного суда от 21 сентября 2021 года административные исковые заявления Ивахненко "данные изъяты", Алиева "данные изъяты", Сага "данные изъяты", Чугунова "данные изъяты", Волковой "данные изъяты", Завьяловой "данные изъяты", Территориального общественного самоуправления "Универсам" удовлетворены частично. Суд постановил:

Признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда Правила благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", утвержденные решением Ульяновской Городской Думы от 24 февраля 2021 года N 20, в следующей части:

пункт 5.1 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов;

пункт 5.8 в части слов "по мере необходимости";

пункт 6.8 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку в зимний период прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов;

пункт 7.7 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку в летний период прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов; в той мере, в которой он предусматривает возложение на физических лиц обязанность обеспечивать своевременную уборку в летний период дворовых территорий;

подпункт 4 пункта 9.2 в той мере, в которой он возлагает обязанность на собственников жилых домов на территориях индивидуальной застройки очищать на прилегающей территории канавы и трубы для стока воды, являющиеся открытыми водоотводящими устройствами открытой дождевой канализации, которые не являются собственностью собственников жилых домов;

пункт 17.3.2 в той мере, в которой он не предусматривает, что при наличии предусмотренных действующим законодательством специальных требований к высоте ограждений, связанных с особенностями эксплуатации и (или) безопасности объекта, высота ограждений определяется указанными специальными требованиями;

пункт 17.3.5 в части указания на то, что на территориях жилого назначения не допускается установка глухих и железобетонных заборов (ограждений);

подпункт 6 пункта 21.8.6 в части указания на то, что не допускается размещение нестационарных объектов ближе 30 метров от окон жилых зданий;

подпункт 15 пункта 21.8.6 в части указания на то, что не допускается размещение нестационарных объектов с нарушением требований санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования в жилых зданиях и помещениях";

пункт 21.8.9 в той мере, в которой он не содержит исключения, указывающего на возможность при размещении нестационарного торгового объекта вырубки кустарников, древесной растительности в случае выполнения компенсационных мероприятий, согласованных с органами местного самоуправления муниципального образования "город Ульяновск", обладающими полномочиями по вопросам охраны окружающей среды;

пункт 21.8.11 в части возложения на хозяйствующих субъектов обязанности обеспечивать благоустройство на прилегающей территории.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании - в газете "Ульяновск сегодня".

Не согласившись с указанным решением, административные истцы обратились с апелляционной жалобой, в которой просили отменить решение Ульяновского областного суда от 21 сентября 2021 года в части отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований и принять по делу новое решение, которым удовлетворить административные исковые заявления в полном объеме.

В обоснование доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административные истцы указали, что при принятии решения судом неправильно применены нормы материального права, в том числе без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Административные истцы полагают, что нормативный правовой акт принят с нарушением порядка подготовки и принятия, что является основанием для удовлетворения административных исковых требований в полном объеме без проверки содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта выразилось в нарушении требований: Положения об общественных обсуждениях по вопросам градостроительной деятельности; Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской деятельности на территории муниципального образования город Ульяновск; Положения "О порядке внесения в Ульяновскую Городскую Думу проектов нормативных правовых актов"; были допущены существенные нарушения процедуры проведения общественных обсуждений, а также процедуры проведения оценки регулирующего воздействия при принятии решения Ульяновской Городской Думы N 20 от 24 февраля 2021 года.

Кроме того, заявители жалобы полагают, что все оспариваемые нормы полностью, либо частично не соответствуют признакам нормы права, определенном в постановлении Конституционного суда РФ от 31 марта 2015 года N 6-П, пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в части общеобязательности, формальной определенности, государственно-властного характера, предоставительно-обязывающего характера, микросистемности. Оспариваемые нормы права на предмет их соответствия требованиям, сформулированным в правовой позиции высших судов, судом первой инстанции не проверялись. Оспариваемые нормы права противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Также, с данным решением суда не согласилась Ульяновская Городская Дума, предъявив апелляционную жалобу, в которой просила решение Ульяновского областного суда от 21 сентября 2021 года отменить в части признания недействующими с момента вступления в законную силу решения суда: пункта 5.1 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов; пункт 5.8 в части слов "по мере необходимости"; пункта 6.8 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку в зимний период прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов; пункта 7.7 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку в летний период прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов; подпункт 4 пункта 9.2 в той мере, в которой он возлагает обязанность на собственников жилых домов на территориях индивидуальной застройки очищать на прилегающей территории канавы и трубы для стока воды, являющиеся открытыми водоотводящими устройствами открытой дождевой канализации, которые не являются собственностью собственников жилых домов; пункт 17.3.5 в части указания на то, что на территориях жилого назначения не допускается установка глухих и железобетонных заборов (ограждений); подпункт 6 пункта 21.8.6 в части указания на то, что не допускается размещение нестационарных объектов ближе 30 метров от окон жилых зданий; пункт 21.8.9 в той мере, в которой он не содержит исключения, указывающего на возможность при размещении нестационарного торгового объекта вырубки

кустарников, древесной растительности в случае выполнения компенсационных мероприятий, согласованных с органами местного самоуправления муниципального образования "город Ульяновск", обладающими полномочиями по вопросам охраны окружающей среды и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований в указанной части отказать.

В обоснование доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Ульяновская Городская Дума указала, что вопреки выводам Ульяновского областного суда, пункты 5.1, 6.8, 7.7 с учетом необходимости их системного толкования с нормами главы 3 Правил благоустройства не противоречат положениям части 9 статьи 5525 ГрК РФ и не должны в обязательном порядке содержать исключения в отношении собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов или ссылку на пункт 3.1 Правил благоустройства. Вышеуказанные нормы Правил благоустройства в их системном единстве с положениями пункта 5.1 Правил благоустройства в полной мере, ясно и однозначно определяют лиц, ответственных за эксплуатацию зданий, строений, сооружений в содержании прилегающей территории. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, если норма носит бланкетный характер, то она подлежит применению в системной связи с положениями иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере, образуя с ними единую норму права.

Также не согласны и с выводами суда первой инстанции относительно правовой неопределенности формулировки "по мере необходимости", содержащейся в пункте 5.8 Правил благоустройства. Формулировка "по мере необходимости" в данном случае предполагает уборку по мере загрязнения, поскольку на практике невозможно определить сроки, по истечении которых возникнет необходимость уборки отходов производства и потребления, мусора, снега на прилегающей территории конкретного объекта. Возможность уборки территории по мере необходимости предусмотрена также в действующем законодательстве, например, в Правилах и нормах технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170.

Выводы суда первой инстанции о незаконности возложения на собственников жилых домов на территориях индивидуальной жилой застройки обязанности очищать на прилегающей территории канавы и трубы для стока воды, закрепленной в подпункте 4 пункта 9.2 Правил благоустройства, поскольку канавы и трубы для стока воды являются открытыми водоотводящими устройствами открытой дождевой канализации и не являются собственностью собственников жилых домов, являются незаконными и необоснованными и противоречат части 9 статьи 5525 ГрК РФ, поскольку обязанность собственников в содержании прилегающих территорий возникает у них непосредственно в силу положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, а также ГрК РФ и, вопреки выводам Ульяновского областного суда, согласуется со статьей 71 Конституции Российской Федерации, положениями ГК РФ (части 1 статьи 2, части 1 статьи 3, статьи 210).

Таким образом, подпункт 4 пункта 9.2 Правил благоустройства соответствует части 9 статьи 5525 ГрК РФ, статье 451 Федерального закона N 131-ФЗ в отношении закрепления в Правилах благоустройства обязанности собственников жилых домов на территориях индивидуальной жилой застройки очищать на прилегающей территории канавы и трубы для стока воды, как разновидности работ по участию в содержании прилегающей территорий. Оспариваемый пункт касается территории индивидуальной жилой застройки, где прилегающие территории в основном используются именно собственниками таких домов (в том числе вода в канавы поступает с территории данных домовладений).

Заявитель жалобы полагает, что выводы суда первой инстанции о том, что пункт 17.3.5 Правил благоустройства в части указания на то, что на территориях жилого назначения не допускается установка глухих и железобетонных заборов (ограждений), нельзя признать направленным на регулирование вопросов благоустройства городского округа в связи с тем, что материал изготовления заборов ограждений), конструкция (техническое решение его устройства (сплошное или не сплошное ограждение)) не относятся к понятию внешнего вида ограждающих конструкций являются необоснованными, поскольку оспариваемые положения пункта 17.3.5 Правил благоустройства приняты в пределах полномочий Ульяновской Городской Думы по части вопросов благоустройства территории города Ульяновска, а именно по вопросам внешнего вида ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, направлены на достижение разумного баланса частных и общественных интересов в лице муниципального образования, городского сообщества, закрепление в Правилах благоустройства требований к материалам и конструкции заборов (ограждений) само по себе нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, не противоречит.

Выводы суда первой инстанции о введении органом местного самоуправления произвольного запрета на осуществление предпринимательской деятельности в виде запрета размещения нестационарных объектов ближе 30 м от окон жилых зданий, заявитель жалобы полагает необоснованными, поскольку приведенный показатель - 30 м от окон жилых зданий является аналогичным тому, который был установлен ранее действующими Правилами благоустройства муниципального образования "город Ульяновск", утвержденными постановлением администрации города Ульяновска от 01.06.2017 N 1406. Данная норма не является чрезмерной и фактически действует с 2017 года, административными истцами не оспаривалась. Ульяновской Городской Думой подобное расстояние предусмотрено с учетом соблюдения баланса интересов жителей в целом и хозяйствующих субъектов в целях создания комфортной городской среды и соблюдения прав жителей города на благоприятные условия жизнедеятельности. Вопреки выводам суда первой инстанции, предусмотренный оспариваемой нормой запрет размещения нестационарных объектов ближе 30 м от окон жилых зданий не является произвольным, отвечает требованиям соразмерности и разумности, соответствует противопожарным нормам и правилам. Более того, указанная норма Правил благоустройства не устанавливает абсолютный запрет размещения нестационарных объектов (в том числе торговых) на территории муниципального образования "город Ульяновск" и не лишает субъектов предпринимательской деятельности права ею заниматься, предполагая лишь ограничение их размещения с точки зрения задач обустройства комфортной городской среды обитания городского сообщества.

Также полагают не соответствующим действующему законодательству и обстоятельствам дела вывод суда первой инстанции о том, что пункт 21.8.9 Правил благоустройства противоречит действующему законодательству в той мере, в которой он не содержит исключения, указывающего на возможность при размещении нестационарного торгового объекта вырубки кустарников, древесной растительности в случае выполнения компенсационных мероприятий, согласованных с органами местного самоуправления муниципального образования "город Ульяновск", обладающими полномочиями по вопросам охраны окружающей среды, поскольку оспариваемая норма с исключением возможности выполнения компенсационных мероприятий при размещении нестационарных объектов введена в рамках полномочий, предоставленных законом Ульяновской области, обладающим высшей юридической силой, исключительно в целях охраны существующих на территории муниципального образования "город Ульяновск" зеленых насаждений с учетом нецелесообразности проведения вырубки зеленых насаждений на территории города в связи с необходимостью размещения нестационарных объектов.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвовавшим в деле прокурором представлены возражения о их необоснованности и законности судебного решения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административных истцов - Сага А.Г, пояснил, что доводы апелляционной жалобы административных истцов поддерживает в полном объеме. Также указал, что доводы апелляционной жалобы Ульяновской Городской Думы несостоятельны.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Ульяновской Городской Думы - Глебова Е.В, участвующая в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи пояснила, что доводы апелляционной жалобы поддерживает в полном объеме.

В заключении прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренков Д.А, полагал, что решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения представителя административных истцов Ивахненко В.В, Алиев А.Д, Сага Л.В, Чугунов Е.В, Волкова Г.Л, Завьялова Ю.С, ТОС "Универсам" - Сага А.Г, представителя административного ответчика Ульяновской Городской Думы - Глебовой Е.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Д.А, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений относительно них, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50) разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь ввиду, что положения нормативного правового акта, регламентирующий данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы (п.29).

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку согласно части 7 статьи 213 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу (пункт 34).

Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу (пункт 38).

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии со статьями 130, 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

На основании частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному и другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ под правилами благоустройства территории муниципального образования понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесены: утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

В соответствии со статьей 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования (часть 1).

Согласно статье 1 Устава муниципального образования "город Ульяновск", принятого решением Ульяновской Городской Думы от 23 сентября 2014 года N 119, муниципальное образование "город Ульяновск" представляет собой городской округ.

В соответствии со статьей 24 Устава муниципального образования "город Ульяновск" Ульяновская Городская Дума является представительным органом местного самоуправления города Ульяновска.

Согласно подпункту 11 части 1 статьи 28 Устава муниципального образования "город Ульяновск" к исключительной компетенции Ульяновской Городской Думы относится благоустройство территории городского округа.

В силу статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам правил благоустройства территорий в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами (часть 1).

Процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов:

оповещение о начале общественных обсуждений;

2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее в настоящей статье - официальный сайт) и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее также - сеть "Интернет"), либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг (далее в настоящей статье - информационные системы) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта;

3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях;

4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений;

5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений (часть 4).

Во исполнение требований норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, главой города Ульяновска 3 июля 2019 года было принято постановление N 160 "О проведении общественных обсуждений проекта решения Ульяновской Городской Думы "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск", которым также было утверждено оповещение о начале общественных обсуждений.

Указанное постановление было размещено на официальном сайте администрации города Ульяновска в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 3 июля 2019 года и опубликовано в газете "Ульяновск сегодня" N 61 от 5 июля 2019 года.

Как следует из материалов дела, согласно протоколу общественных обсуждений от 3 октября 2019 года, организатором общественных обсуждений являлась администрация города Ульяновска. Общественные обсуждения проводились на территории Заволжского, Засвияжского, Ленинского и Железнодорожного районов муниципального образования город Ульяновск.

Оповещение о начале общественных обсуждений было размещено на официальном сайте администрации города Ульяновска в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по электронному адресу: www.ulmeria.ru/ru/public_discussion_duma, а также опубликовано в газете "Ульяновск сегодня" N 63 от 9 июля 2019 года и дополнительно размещено в местах массового скопления людей на территории Заволжского, Засвияжского, Ленинского и Железнодорожного районов муниципального образования город Ульяновск.

Проект решения Ульяновской Городской Думы "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск" был размещен на официальном сайте администрации города Ульяновска в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по электронному адресу: www.ulmeria.ru/ru/public_discussion_duma, а также опубликовано в газете "Ульяновск сегодня" N 65 от 16 июля 2019 года.

Общественные обсуждения проводились с 9 июля 2019 года по 9 августа 2019 года включительно.

Экспозиция проекта проводилась с 16 июля 2019 года по 9 августа 2019 года включительно.

Предложения и замечания относительно проекта принимались с 16 июля 2019 года по 9 августа 2019 года включительно: посредством официального сайта администрации города Ульяновска в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; в письменной форме в адрес администрации города; посредством записи в книги (журнале) учета посетителей экспозиции проекта (л.д.140-141 т.2).

Из представленных в материалы дела сведений следует, что посредством официального сайта администрации города Ульяновска от граждан поступило 5 обращений (л.д.166-176 т.2); в письменной форме в адрес администрации города Ульяновска поступило от 16-ти граждан замечания и предложения (л.д.176-202 т.2); посредством записи в книгах (журналах) учета посетителей экспозиции поступило 16 обращений (л.д.142-165 т.2).

Организатором общественных обсуждений - Управлением архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска был подготовлен и оформлен протокол общественных обсуждений от 3 октября 2019 года, составлено заключение о результатах общественных обсуждений от 3 октября 2019 года (л.д.120-138 т.2), которое было опубликовано в газете "Ульяновск сегодня" N 93 от 4 октября 2019 года.

Таким образом, из анализа представленных доказательств, можно прийти к выводу, что в общественных обсуждениях принимало участие достаточно большое количество граждан более 30 человек, предоставивших свои предложения и замечания по проекту. Все поступившие замечания по проекту 76, а также 178 предложений были рассмотрены и указанный проект рекомендован к утверждению с учетом предложенных корректировок в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с постановлением администрации города Ульяновска от 28 октября 2014 года N 5881 "Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской деятельности на территории муниципального образования город Ульяновск" была проведена оценка регулирующего воздействия проекта решения Ульяновской Городской Думы "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск" и Управлением имущественных отношений, экономики и развития конкуренции администрации города Ульяновска дано заключение об оценке регулирующего воздействия от 7 апреля 2020 года, согласно которому в проекте отсутствуют положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджета муниципального образования "город Ульяновск" (л.д.83-90 т.3).

24 февраля 2021 года Ульяновской Городской Думой было принято решение N 20 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск".

Данное решение было опубликовано 2 марта 2021 года в газете "Ульяновск сегодня" N 17, размещено на официальном сайте Ульяновской Городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 1 марта 2021 года.

На основании изложенного, вопреки доводам апелляционной жалобы административных истцов о нарушении порядка подготовки и принятия оспариваемого нормативного правового акта в части проведения общественных обсуждений, нарушения процедуры проведения оценки регулирующего воздействия, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое административными истцами решение принято уполномоченным представительным органом местного самоуправления в установленной законом форме, с соблюдением предусмотренной нормативными правовыми актами процедуры принятия решений и порядка их опубликования, указанное подтверждается представленными в дело доказательствами.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территории, осуществляемая, среди прочего, в виде комплексного развития территорий и их благоустройства.

Пунктом 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

Частью 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 15) праздничного оформления территории

муниципального образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Из приведенных выше норм следует, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов. Для достижения данной цели в правилах благоустройства территории устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства, а также комплекс соответствующих мероприятий, осуществляемый в том числе, и собственниками и (или) иными законными владельцами зданий, строений, сооружений, земельных участков.

В пункте 2.1 Правил благоустройства территории муниципального образования "город Ульяновск" приведены, в том числе, следующие понятия:

"дворовая территория - совокупность территорий, прилегающих к многоквартирным домам, с расположенными на них объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации таких домов, и элементами благоустройства этих территорий, в том числе парковками (парковочными местами), тротуарами и автомобильными дорогами, включая автомобильные дороги, образующие проезды к территориям, прилегающим к многоквартирным домам";

"газон - территория, ограниченная бортовым (бордюрным) камнем, бровкой или иным ограждением или обозначением искусственного происхождения, поверхность которой покрыта травянистой и (или) древесно-кустарниковой растительностью, либо предназначена для озеленения";

"прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены настоящими Правилами в соответствии с Законом Ульяновской области от 21.12.2018 N 164-ЗО "О порядке определения органами местного самоуправления поселений и городских округов Ульяновской области границ прилегающих территорий";

Пунктом 2.1 Правил благоустройства предусмотрено: "Физические лица, индивидуальные предприниматели, юридические лица, администрация города Ульяновска, ее отраслевые (функциональные), территориальные органы и структурные подразделения должны соблюдать чистоту, поддерживать порядок и принимать меры для надлежащего содержания объектов благоустройства на всей территории города Ульяновска".

Подпунктами 6 и 10 пункта 2.4 Правил благоустройства установлено, что "на территории города Ульяновска запрещается:

6) размещение нестационарных объектов различного назначения, включая торговые, на газонах, цветниках, детских, спортивных площадках, в арках зданий, на обочинах автомобильных дорог общего пользования, остановках общественного транспорта;

10) стоянка транспортных средств на газонах, цветниках, детских, спортивных площадках, в арках зданий".

Глава 3 Правил благоустройства имеет следующее название: "Порядок участия лиц, ответственных за эксплуатацию зданий, строений, сооружений (за исключением собственников и (или) иных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), в содержании прилегающих территорий".

Пункт 3.1 Правил благоустройства предусматривает: "Благоустройство города Ульяновска, в том числе прилегающих территорий, осуществляется администрацией города Ульяновска, ее отраслевыми (функциональными), территориальными органами и структурными подразделениями. Лица, ответственные за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), а в отношении строящихся объектов капитального строительства (строительных объектов) уполномоченные лица (застройщики, либо подрядчики) принимают участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в порядке, установленном настоящими Правилами.

Перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, в том числе в отношении прилегающих территорий, определяются в соответствии с общими требованиями к перечню работ и периодичности их выполнения, установленными настоящими Правилами.

К исключительной компетенции органов местного самоуправления относится благоустройство и содержание объектов и элементов благоустройства, находящихся в их собственности и владении, в том числе на прилегающих территориях (инженерные сети, малые архитектурные формы, зеленые насаждения и др.)".

Пункт 3.2 Правил благоустройства устанавливает:

"Границы прилегающих территорий определяются от границ земельных участков, образованных в установленном земельным законодательством порядке (далее - земельные участки), к которым прилегают территории общего пользования, либо от контура зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, не образованных в установленном земельным законодательством порядке, если к таким зданиям, строениям, сооружениям прилегают земли общего пользования (далее также - здания, строения, сооружения).

Определение границ прилегающих территорий осуществляется с учетом следующих требований:

1) граница прилегающей территории определяется применительно к каждому зданию, строению, сооружению или земельному участку;

2) пересечение границ прилегающих территорий или наложение границ прилегающих территорий на границы других прилегающих территорий не допускается;

3) в границы прилегающей территории не включаются территории, занимаемые линейными объектами.

Границы прилегающей территории определяются на основании сведений о земельном участке, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, на расстоянии 10 м от границ земельного участка, либо на расстоянии 30 м от контура здания, строения, сооружения, если иное не установлено пунктом 3.3 настоящих Правил".

Пункт 3.3 Правил благоустройства предусматривает:

"Границы прилегающей территории применительно к объекту индивидуального жилищного строительства определяются на расстоянии 5 м от границ земельного участка, либо на расстоянии 20 м от контура здания, являющегося объектом индивидуального жилищного строительства.

Границы прилегающей территории применительно к торговому, торгово-развлекательному объекту или объекту общественного питания в зависимости от площади соответствующего объекта определяются:

1) на расстоянии 10 м от контура нестационарного торгового объекта, расположенного на земельном участке, не образованном в установленном земельным законодательством порядке;

2) на расстоянии 15 м от границ земельного участка, на котором расположен этот объект, либо на расстоянии 25 м от его контура, - если площадь объекта составляет не более 500 кв. м;

3) на расстоянии 30 м от границ земельного участка, на котором расположен этот объект, либо на расстоянии 50 м от его контура, - если площадь объекта составляет более 500, но не более 1000 кв. м;

4) на расстоянии 50 м от границ земельного участка, на котором расположен этот объект, либо на расстоянии 80 м от его контура, - если площадь объекта составляет более 1000, но не более 3000 кв. м;

5) на расстоянии 75 м от границ земельного участка, на котором расположен этот объект, либо на расстоянии 100 м от его контура, - если площадь объекта составляет более 3000 кв. м.

Границы прилегающей территории применительно к зданию, строению, сооружению, являющемуся объектом спорта, определяются на расстоянии 20 м от контура соответствующего здания, строения, сооружения.

Границы прилегающей территории применительно к земельному участку, на котором расположена автозаправочная станция либо автомобильная газозаправочная станция, определяются на расстоянии 50 м от границ такого земельного участка.

Границы прилегающей территории применительно к трансформаторной или электрической подстанции определяются на расстоянии 7 м от границ земельного участка, на котором она расположена, либо на расстоянии 10 м от ее контура.

Границы прилегающей территории применительно к земельному участку, на котором расположено кладбище, определяются на расстоянии 15 м от границ такого земельного участка.

Границы прилегающей территории применительно к автомобильной дороге определяются в границах полосы отвода данной автомобильной дороги.

Границы прилегающей территории применительно к железнодорожным путям, железнодорожным станциям, водоотводным и укрепительным устройствам, защитным полосам лесов вдоль железнодорожных путей, линиям связи, устройствам электроснабжения, производственным и иным зданиям, строениям, сооружениям, устройствам и другим объектам железнодорожного транспорта определяются в пределах полосы отвода железной дороги. Благоустройство данной территории регламентируется федеральным законодательством и не является предметом регулирования настоящих Правил.

Определенные согласно данному пункту прилегающие территории могут включать в себя тротуары, озелененные территории (за исключением территорий особо охраняемых природных территорий), зеленые насаждения, но ограничиваются дорожным бордюром, полотном проезжей части автомобильной дороги общего пользования, линией пересечения с прилегающей территорией другого здания, строения, сооружения, нестационарного объекта".

Пункт 3.5 Правил благоустройства устанавливает: "Благоустройство территорий за границами отведенных и прилегающих территорий осуществляется отраслевыми (функциональными), территориальными органами, структурными подразделениями администрации города Ульяновска в соответствии с установленными полномочиями и в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете муниципального образования "город Ульяновск".

Пункт 5.1 Правил благоустройства предусматривает: "Физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны обеспечивать своевременную уборку отведенных и прилегающих территорий в соответствии с законодательством, настоящими Правилами и иными муниципальными правовыми актами.

Организация уборки иных территорий осуществляется отраслевыми (функциональными), территориальными органами, структурными подразделениями администрации города Ульяновска в соответствии с установленными полномочиями в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в бюджете города Ульяновска.

Организация уборки территории города Ульяновска осуществляется указанными лицами в соответствии с требованиями законодательства, настоящими Правилами и иными муниципальными правовыми актами".

Пункт 5.8 Правил благоустройства предусматривает: "Уборка придомовых территорий, дворовых территорий, мест массового пребывания людей (включая подходы к вокзалам, территории рынков, торговые зоны) производится по мере необходимости".

Пункт 6.8 Правил благоустройства предусматривает: "Юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица обязаны обеспечивать своевременную уборку в зимний период отведенных территорий и прилегающих территорий".

Пункт 7.7 Правил благоустройства предусматривает: "Юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица обязаны обеспечивать своевременную уборку в летний период дворовых, придомовых, отведенных и прилегающих территорий".

Пунктом 8.3 Правил благоустройства предусмотрено: "Хранение личного автотранспорта на дворовых, придомовых территориях многоквартирных домов, а также на внутриквартальных территориях допускается в один ряд и должно обеспечить беспрепятственное продвижение уборочной и специальной техники. Хранение грузового автотранспорта, в том числе частного, допускается только в гаражах, на автостоянках или автобазах".

Пунктом 8.4 Правил благоустройства предусмотрено: "При организации парковки автотранспорта на дворовых, придомовых территориях многоквартирных домов запрещаются снос и (или) повреждение зеленых насаждений, ограждающих конструкций, малых архитектурных форм".

Пунктом 8.5 Правил благоустройства предусмотрено: "Парковки (парковочные места) и автотранспорт на дворовой, придомовой территории не должны:

1) размещаться на детских и спортивных площадках, в местах отдыха, на газонах".

Подпунктом 4 пункта 9.2 Правил благоустройства предусмотрено: "Собственники жилых домов на территориях индивидуальной застройки обязаны: очищать канавы, трубы для стока воды на отведенной и прилегающей территории для обеспечения отвода талых вод в весенний период".

Пунктом 17.3.2 Правил благоустройства предусмотрено: "На территории города Ульяновска разрешается установка заборов (ограждений) высотой до 2 м".

Пунктом 17.3.5 Правил благоустройства предусмотрено: "На территориях общественного, жилого, рекреационного назначения не допускается установка глухих и железобетонных заборов (ограждений)".

Подпунктами 1, 2 пункта 19.5.10 Правил благоустройства предусмотрено:

"Запрещается:

1) стоянка грузового автотранспорта, пассажирского автотранспорта на внутриквартальных дорогах, подъездах, дворовой, придомовой территории;

2) постоянное или временное размещение транспортных средств вне специально отведенных мест, в том числе на детских и спортивных площадках, газонах и тротуарах, участках с зелеными насаждениями".

Пунктом 21.8.6 Правил благоустройства предусмотрено:

"Размещение нестационарных объектов не допускается:

3) на тротуарах при свободной ширине прохода по тротуару (в том числе при наличии опор освещения и других опор, стволов деревьев, газонов и т.д.) по основному ходу движения пешеходов менее 3 м, а по ширине тротуара и от крайнего элемента объекта до края проезжей части - менее 1, 5 м;

4) на газонах, цветниках и прочих объектах озеленения, детских и спортивных площадках, в арках зданий;

6) на расстоянии ближе 5 м от окон зданий, строений, сооружений общественного использования, общественного назначения и витрин стационарных торговых объектов, ближе 30 м от окон жилых зданий; на расстоянии ближе 5 м от ствола дерева;

8) на инженерных сетях и коммуникациях и в их охранных зонах (в случае, если правовой режим соответствующих охранных зон предусматривает возможность размещения нестационарных объектов при наличии согласования с собственниками, владельцами соответствующих сетей и коммуникаций - без такого согласования);

9) на землях, земельных участках, которые в соответствии с градостроительной документацией планируется использовать под капитальное строительство;

12) с созданием препятствий свободному движению пешеходов и доступу потребителей к объектам торговли, в том числе обеспечению безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов и иных маломобильных групп населения, беспрепятственному подъезду спецтранспорта при чрезвычайных ситуациях, в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций к капитальным зданиям, строениям, сооружениям, а также с нарушением установленных законодательством обязательных требований (в том числе пожарных, санитарных);

14) с нарушением утвержденного эскизного проекта нестационарного торгового объекта;

15) с нарушением требований Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотиносодержащей продукции", санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях"; санитарных правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Новая редакция";

16) с нарушением градостроительных норм и правил, законодательства об охране объектов культурного наследия, градостроительных регламентов;

17) с нарушением Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 "О Правилах дорожного движения".

Пунктом 21.8.8 Правил благоустройства предусмотрено: "Размещение нестационарного объекта в пределах территорий общего пользования возможно только на замощенной (асфальтированной) площадке в границах тротуара".

Пунктом 21.8.9 Правил благоустройства предусмотрено: "При размещении нестационарного объекта не допускается вырубка кустарников, древесной растительности, асфальтирование и сплошное мощение газонов, а также приствольных кругов в радиусе 1, 5 м от ствола".

Пунктом 21.8.11 Правил благоустройства предусмотрено: "Хозяйствующие субъекты обязаны обеспечивать чистоту и благоустройство на прилегающей территории".

Пунктом 21.8.12 Правил благоустройства предусмотрено: "Максимальный размер площади места размещения нестационарного объекта:

киоска - 20 кв. м, торговых автоматов - 20 кв. м, елочных развалов - 50 кв. м, бахчевых развалов - 20 кв. м, павильона - 100 кв. м, автоцистерны, автомашины, низкотемпературного прилавка - 6 кв. м, палатки - 6 кв. м."

Пунктом 23.10.1 Правил благоустройства предусмотрено: "В местах массового отдыха населения на территории города Ульяновска должны быть установлены общественные туалеты (уборные).

Общественные уборные должны устраиваться в следующих местах населенных пунктов:

1) на площадях, транспортных магистралях, улицах с большим пешеходным движением;

3) в скверах, парках, на больших бульварах, местах массового отдыха граждан".

Пунктом 25.1 Правил благоустройства предусмотрено: "Аварийные (опасные) деревья подлежат сносу либо обрезке. Прочие зеленые насаждения, растущие с нарушением норм и правил озеленения и градостроительства, а также препятствующие нормативной видимости дорожных знаков при условии невозможности размещения дорожных знаков в ином месте либо их перемещения в иное место), могут быть снесены, пересажены либо обрезаны по инициативе заинтересованных лиц (в случае, если эти насаждения оказывают либо могут оказать негативное воздействие на условия проживания людей, на объекты городской инфраструктуры (включая здания, строения, сооружения, коммуникации)".

Пунктом 25.4 Правил благоустройства предусмотрено: "Решения о сносе аварийных (опасных) деревьев и кустарников принимаются с учетом мнения комиссии по рассмотрению поступивших от граждан и юридических лиц заявлений о выдаче порубочного билета и (или) разрешения на пересадку деревьев и кустарников (далее - Комиссия), создаваемой постановлением администрации города Ульяновска. В состав Комиссии по согласованию включаются представители Экологической палаты Ульяновской области, Министерства агропромышленного комплекса и развития сельских территорий Ульяновской области, Общественного экологического совета муниципального образования "город Ульяновск", а также граждане, не заинтересованные в сносе этих деревьев, кустарников".

Пунктом 25.5 Правил благоустройства предусмотрено: "Деревья, подлежащие сносу, пересадке, обозначаются лицом, получившим разрешение на снос, пересадку зеленых насаждений, информационными листами или информационными аншлагами не позднее чем за 5 календарных дней до начала работ с указанием причин сноса (пересадки), объема и сроков работ, а также лиц, осуществляющих производство работ.

Лицо, получившее порубочный билет и (или) разрешение на пересадку деревьев и кустарников, обеспечивает наличие листа или аншлага в зоне намечаемого производства работ и восстановление их в случае повреждения в течение всего срока, указанного в абзаце первом настоящего пункта".

Пунктом 25.12 Правил благоустройства предусмотрено: "Лицо, получившее порубочный билет и (или) разрешение на пересадку деревьев и кустарников, обязано в письменной форме уведомить администрацию города Ульяновска о фактическом выполнении работ по сносу, обрезке, пересадке зеленых насаждений не позднее пяти календарных дней после окончания работ".

Пунктом 26.8 Правил благоустройства предусмотрено: "На озелененных территориях запрещается:

10) производить без оформления порубочного билета и (или) разрешения пересадку деревьев и кустарников (в том числе сухостойных, больных и поврежденных, утративших декоративные свойства и иную ценность);

12) использовать по нецелевому назначению участки, предназначенные для озеленения (в том числе использовать зеленые насаждения в качестве несущих (опорных, фиксирующих) конструкций для ограждений, крепления проводов и шнуров (кроме случаев украшения насаждений для праздничного оформления), качелей и иных элементов детских игровых площадок, спортивных снарядов, информационных щитов, привязи для животных, заготавливать в санитарно-защитных зонах (включая полосы отвода автомагистралей) плоды, лекарственное сырье, сено, веточный корм, выращивать садово-огородную продукцию".

Поскольку оспариваемые положения Правил благоустройства применимы к административным истцам, затрагивают их права, свободы и законные интересы, они вправе обратиться в суд с настоящим административным иском.

Признавая законными процедуру и порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции вместе с тем, пришел к выводу о незаконности оспариваемых норм в части и признал недействующими оспариваемые положения Правил благоустройства в части:

пункта 5.1 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов;

пункта 5.8 в части слов "по мере необходимости";

пункта 6.8 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку в зимний период прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов;

пункта 7.7 в той мере, в которой он возлагает обязанность обеспечивать своевременную уборку в летний период прилегающих территорий на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов; в той мере, в которой он предусматривает возложение на физических лиц обязанность обеспечивать своевременную уборку в летний период дворовых территорий;

подпункта 4 пункта 9.2 в той мере, в которой он возлагает обязанность на собственников жилых домов на территориях индивидуальной застройки очищать на прилегающей территории канавы и трубы для стока воды, являющиеся открытыми водоотводящими устройствами открытой дождевой канализации, которые не являются собственностью собственников жилых домов;

пункта 17.3.2 в той мере, в которой он не предусматривает, что при наличии предусмотренных действующим законодательством специальных требований к высоте ограждений, связанных с особенностями эксплуатации и (или) безопасности объекта, высота ограждений определяется указанными специальными требованиями;

пункта 17.3.5 в части указания на то, что на территориях жилого назначения не допускается установка глухих и железобетонных заборов (ограждений);

подпункта 6 пункта 21.8.6 в части указания на то, что не допускается размещение нестационарных объектов ближе 30 метров от окон жилых зданий;

подпункта 15 пункта 21.8.6 в части указания на то, что не допускается размещение нестационарных объектов с нарушением требований санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования в жилых зданиях и помещениях";

пункта 21.8.9 в той мере, в которой он не содержит исключения, указывающего на возможность при размещении нестационарного торгового объекта вырубки кустарников, древесной растительности в случае выполнения компенсационных мероприятий, согласованных с органами местного самоуправления муниципального образования "город Ульяновск", обладающими полномочиями по вопросам охраны окружающей среды;

пункта 21.8.11 в части возложения на хозяйствующих субъектов обязанности обеспечивать благоустройство на прилегающей территории.

Признавая недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункты 5.1, 5.8, 6.8, 7.7, подпункт 9 пункта 9.2, пункт 17.3.2, 17.3.5, подпункт 6 пункта 21.8.6, подпункт 15 пункта 21.8.6, пункт 21.8.9, пункт 21.8.11 суд первой инстанции пришел к выводу, что указанные пункты Правил благоустройства противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с нормами материального права.

Как следует из разъяснений постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями.

Реализация нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодательством к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 29 июня 2004 года N 13-П).

В соответствии с пунктом 1.2 Правил благоустройства уборка территории - вид деятельности, связанный со сбором, вывозом в специально отведенные места отходов производства и потребления, другого мусора, снега, а также иные мероприятия, направленные на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охрану окружающей среды.

Следовательно, уборка территорий, в том числе придомовых, предусматривает перечень работ, которые производятся с определенной периодичностью, установленной нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, в том числе Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденного постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года N 170 (положения пункта 3.6 "Уборка придомовой территории. Организация уборки территории"), Рекомендациями по нормированию материальных ресурсов на содержание и ремонт жилищного фонда. Часть 1. Нормы расхода материальных ресурсов и обеспеченности уборочным инвентарем на санитарное содержание домовладений, утвержденных приказом Госстроя РФ от 22 августа 2000 года N 191 (приложение 1, таблица 30), Санитарными правилами и нормами СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утвержденными постановлением Государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года N 3 (раздел II. Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений).

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу, о том, что, указание в пункте 5.8 Правил благоустройства на периодичность уборки "по мере необходимости" не может оцениваться, как согласующееся с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, и соответственно, признал указанный пункт недействующим в данной части.

Из понятия, содержащегося в Правилах благоустройства "дворовая территория" следует, что это совокупность территорий, прилегающих к многоквартирным домам, то есть применяется к правоотношениям, субъектами которых могут быть, в том числе собственники и (или) иные законные владельцы помещений в многоквартирных домах.

Как следует из содержания статьи 210 ГК РФ, статей 40, 41, 42 ЗК РФ, бремя содержания имущества возлагается на его собственников, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу пункта 4 части 1 статьи 36 ЖК РФ, собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности общее имущество в многоквартирном доме, а именно: земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно изложенному в пункте 1.2 Правил благоустройства понятию "придомовая территория" - это земельный участок под многоквартирным домом с расположенными на нем элементами озеленения и благоустройства, иными предназначенными для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенными на указанном земельном участке объектами в границах, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следовательно, анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что придомовая территория - это принадлежащий на праве общей долевой собственности собственникам помещений в многоквартирном доме земельный участок, на которых возлагается обязанность по ее содержанию в силу закона.

В силу приведенной выше части 9 статьи 55.25 ГрК РФ на лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), также возлагается обязанность принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Таким образом, согласно приведенным положениям действующего законодательства на физических лиц, являющихся собственниками помещений в многоквартирных домах, возложена обязанность по содержанию придомовых территорий, а также на них же и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов, - по участию в содержании прилегающих территорий.

Нормами федерального законодательства не предусмотрена обязанность физических лиц - собственников помещений и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, по содержанию дворовой территории, которая может в себя включать, в том числе и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности либо собственность на которые не разграничена, не относящиеся к прилегающим территориям.

Часть 9 статьи 55.25 ГрК РФ предусматривает категорию лиц, на которых не может быть возложена обязанность по участию в содержании прилегающей территории, а именно: собственники и (или) иные законные владельцы помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов.

Однако, оспариваемые пункты 5.1, 6.8 и 7.7 Правил благоустройства не содержат данного исключения из указанных в пунктах субъектов, на которых не может быть возложена обязанность по содержанию прилегающих территорий.

На основании изложенного, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о признании пунктов 5.1, 6.8 и 7.7 недействующими в той мере, в какой они предусматривают возложение на собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов, обязанности обеспечивать своевременную уборку, в том числе в зимний и летний периоды, прилегающих территорий.

И поскольку, действующим федеральным законодательством, имеющим большую юридическую силу, предусмотрена императивная норма о возложении обязанности принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования, на лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, суд первой инстанции пришел к верному выводу о соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пункты 5.1, 6.8 и 7.7 Правил благоустройства в части возложения на физических лиц, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в число которых входят собственники и иные законные владельцы зданий, строений, сооружений, помещений в многоквартирных домах, за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов, обязанности обеспечивать своевременную уборку, в том числе в зимний и летний периоды, прилегающих территорий.

Доводы Ульяновской Городской Думы о необходимости оценивать положения пунктов 5.1, 6.8, 7.7, расположенных в главах, регламентирующих уборку территории города Ульяновска (в том числе летнюю и зимнюю уборку) в системной взаимосвязи с нормами главы 3 Правил благоустройства, где закреплены общие травила участия в содержании прилегающей территории и исключения из них, которые распространяются на все последующие главы Правил благоустройства и об отсутствии противоречий указанных пунктов положениям части 9 статьи 55.25 ГрК РФ, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку как следует из системного анализа норм права на физических лиц, являющихся собственниками помещений в многоквартирных домах, возложена обязанность по содержанию придомовых территорий, а также на них же и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов, - по участию в содержании прилегающих территорий. Положения части 9 статьи 55.25 ГрК РФ содержат указание на категорию лиц, на которых не может быть возложена обязанность по участию в содержании прилегающей территории. Как следует из буквального содержания пунктов 5.1, 6.8 и 7.7 Правил благоустройства в них отсутствуют указания на исключения из указанных в пунктах субъектов, на которых не может быть возложена обязанность по содержанию прилегающих территорий, в то время как исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями.

Пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся: организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 4.3 части 1 статьи 17 указанного Федерального закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении".

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 7 декабря 2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях относятся: организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.

Постановлением администрации города Ульяновска от 25 мая 2012 года N 2388 "Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования "город Ульяновск" утверждены нормативы по отводу поверхностных вод (в километрах дождевой канализации и открытых водоотводящих устройств на квадратные километры территории населенного пункта), в том числе по открытым водоотводящим устройствам в районах застройки малоэтажными жилыми домами и индивидуальными жилыми домами.

Исходя из системного анализа норм права, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что организация в границах городского округа отведения талых, ливневых сточных вод и принятие соответствующих этому действенных, результативных мер, направленных на надлежащее функционирование ливневой канализации и обеспечивающих предотвращение подтопления территории городского округа, является вопросом непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения городского округа, решение которого осуществляется органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Кроме того, в силу части 1 статьи 2, части 1 статьи 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности, к которому относится и несение бремени содержания имущества собственником, в том числе лицами, не являющимися собственниками, определяются гражданским законодательством.

Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

Таким образом, к полномочиям представительного органа местного самоуправления, не относится правомочие принимать решения о возложении на лиц, не являющихся собственниками, бремени содержания имущества, не находящегося в их собственности.

С учетом изложенного возложение на собственников жилых домов на территориях индивидуальной застройки обязанности по очистке канав и труб, являющихся элементами открытой ливневой канализации, расположенных на прилегающих территориях к индивидуальным жилым домам, является неправомерным, поскольку положениями федерального законодательства не предусмотрено возложение такой обязанности на собственников индивидуальных жилых домов, и вопреки доводам апелляционной жалобы Ульяновской Городской Думы, суд правомерно признал недействующим пункт 9.2 Правил благоустройства в той мере, в которой он предусматривает возложение обязанности на собственников жилых домов на территориях индивидуальной застройки очищать канавы и трубы для стока воды, являющиеся открытыми водоотводящими устройствами открытой дождевой канализации на прилегающей территории.

На основании пункта 2 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений и сооружений.

Поскольку высота заборов, являющихся ограждающими конструкциями, является параметром их внешнего вида, соответственно, Ульяновская Городская Дума правомочна была установить в Правилах благоустройства требование к внешнему виду заборов (ограждений), установив ограничение по их высоте - до 2-х метров.

Максимальная высота ограждений земельных участков не более 2 м. предусмотрена Градостроительными регламентами территориальных зон, установленными Правилами землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск", утвержденными решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 года N 90.

Вместе с тем, признавая недействующим пункт 17.3.2 Правил благоустройства, суд первой инстанции исходил из того, что нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, предусматриваются в некоторых случаях специальные требования к высоте ограждений, связанных с особенностью эксплуатации и (или) эксплуатации объекта, превышающей высоту 2 м. (приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 сентября 2016 года N 279), в связи с чем, пришел к выводу о признании недействующим указанный пункт 17.3.2 Правил благоустройства в той мере, в которой он не предусматривает, что при наличии установленных действующим законодательством специальных требований к высоте ограждений, связанных с особенностями эксплуатации и (или) безопасности объекта, высота ограждений определяется указанными специальными требованиями.

Пунктом 17.3.5 Правил благоустройства предусмотрен запрет на установку на территориях общественного, жилого, рекреационного назначения глухих и железобетонных заборов (ограждений).

Нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, не содержат аналогичного запрета.

Материал изготовления заборов (ограждений), конструкция ограждения (техническое решение его устройства (сплошное или не сплошное ограждение)) не относятся к понятию внешнего вида ограждающих конструкций, соответственно, регламентировать материал изготовления ограждений, их конструкцию правила благоустройства муниципальных образований не могут.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Ульяновской городской Думы о том, что материал изготовления заборов (ограждений), а также его конструкция напрямую влияют на внешнее восприятие указанных объектов и эстетическое восприятие внешнего облика города в целом, так как забор является внешней ограждающей конструкцией объектов, расположенных на территории муниципального образования "город Ульяновск", суд первой инстанции правомерно определил, что к вопросам местного значения городского округа отнесено установление требований к внешнему виду ограждающих конструкций зданий, строений и сооружений, которые могут быть отражены в правилах благоустройства муниципального образования. Однако, материал изготовления заборов (ограждений), конструкция ограждения (техническое решение его устройства (сплошное или не сплошное ограждение)) не относятся к понятию внешнего вида ограждающих конструкций, соответственно, регламентировать материал изготовления ограждений, их конструкцию правила благоустройства муниципальных образований не могут.

В силу изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу, что запрет установки глухих и железобетонных заборов (ограждений), то есть непосредственно касающийся требований к конструкции ограждения (техническому решению его устройства) и материалу его изготовления, не мог быть установлен оспариваемым пунктом Правил благоустройства, в связи с чем, данный пункт Правил благоустройства нельзя признать направленным на регулирование вопросов благоустройства городского округа, следовательно, он принят за пределами компетенции представительного органа по решению вопросов местного значения.

Содержащиеся в абзаце двадцать втором части 1 статьи 2, пункте 25 части 1 статьи 16 и пункте 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ положения в их взаимосвязи устанавливают, что принимаемые органами местного самоуправления правила благоустройства территории муниципального образования включают в том числе требования к размещению элементов благоустройства.

При этом действующим законодательством к элементам благоустройства отнесены и нестационарные торговые объекты (пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 6 статьи 2 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

Как следует из позиции Конституционного суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года N 3273-О, отношения в сфере благоустройства имеют комплексный, межотраслевой характер, в связи с чем соответствующие правовые нормы закреплены в земельном, градостроительном законодательстве, а также в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, экологической и пожарной безопасности. Вместе с тем решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты в отношении существа (основных характеристик) экономической деятельности, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления городского округа, по сути, неограниченных регулятивных полномочий.

Для обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации, развития торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров, обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, а также разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности принят Федеральный закон от 28 декабря 2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее также Федеральный закон от 28 декабря 2009 N 381-ФЗ), который регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Согласно пункта 3 статьи 3 названного Федерального закона, органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Исходя из системного анализа норм права в взаимосвязи с нормами Гражданского кодекса РФ (статьи 1, 9, 209) и Земельного кодекса РФ (статьи 2, 40) органам местного самоуправления не представляется возможным самостоятельно вводить ограничения нестационарной торговли, создавая тем самым произвольные препятствия для осуществления законной предпринимательской деятельности.

Пунктом 6.2 ГОСТ Р 54608-2011 предусмотрен запрет на размещение объектов мелкорозничной торговли в арках зданий, на газонах, цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных) на расстоянии менее 5 м от окон зданий и витрин стационарных торговых объектов.

Настоящий Стандарт устанавливает общие требования к объектам мелкорозничной торговли и предназначен для юридических лиц различных организационно-правовых форм и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги торговли в объектах мелкорозничной торговли.

Федеральное законодательство не содержит запрета размещения нестационарных объектов, в том числе и торговых, ближе 30 м от окон жилых зданий.

Вместе с тем, устанавливая указанные параметры размещения некапитальных нестационарных сооружений, отличные от установленных ГОСТ Р 54608-2011, представительному органу местного самоуправления на основании статьи 213 КАС РФ следовало обосновать необходимость отступления от этих параметров с учетом специфики данного муниципального образования (региональных особенностей) и представить суду доказательства, объективно обосновывающих установление указанного в подпункте 6 пункта 21.8.6 Правил благоустройства оспариваемого положения.

Доводы апелляционной жалобы Ульяновской Городской Думы о несогласии с выводами суда о введении органами местного самоуправления произвольного запрета на осуществление предпринимательской деятельности в виде запрета размещения нестационарных объектов ближе 30 м от окон жилых зданий, судебная коллегия отклоняет, поскольку административным ответчиком Ульяновской городской Думой каких-либо доказательств, свидетельствующих об обратном, т.е. об обоснованности принятых правил в части указанного расстояния на которое не допускается размещение нестационарных объектов от окон жилых зданий, представлено не было.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Ульяновская Городская Дума, закрепив в Правилах благоустройства такой запрет, вышла за пределы полномочий представительного органа местного самоуправления, в связи с чем данная норма в части указания на то, что не допускается размещение нестационарных объектов ближе 30 метров от окон жилых зданий, подлежит признанию недействующей.

Также, суд первой инстанции пришел к верному выводу и о признании недействующим подпункта 15 пункта 21.8.6 Правил благоустройства в части указания на то, что не допускается размещение нестационарных объектов с нарушением требований санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования в жилых зданиях и помещениях", поскольку данный документ утратил силу с 1 марта 2021 года в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 8 октября 2020 года N1631 "Об отмене нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора", в то время как, на момент рассмотрения настоящего дела из оспариваемой нормы Правил благоустройства ссылка на данный СанПиН 2.1.2.2645-10 не исключена.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к верному выводу о несоответствии пункта 21.8.9 Правил благоустройства в части запрета при размещении нестационарного объекта вырубки кустарников и древесной растительности Порядку размещения нестационарных торговых объектов на территории Ульяновской области, утвержденному Приказом Министерства сельского, лесного хозяйства и природных ресурсов Ульяновской области от 29 декабря 2016 года N 19, поскольку в соответствии с пунктом 2.16 Порядка при размещении нестационарных торговых объектов не допускается вырубка кустарников, древесной растительности, асфальтирование и сплошное мощение приствольных кругов в радиусе 1, 5 метра от ствола дерева, за исключением случаев выполнения компенсационных мероприятий, согласованных с органами местного самоуправления муниципальных образования Ульяновской области, обладающих полномочиями по вопросам охраны окружающей среды.

Таким образом, региональный законодатель в данном пункте предусмотрел возможность в виде исключения вырубку кустарников, древесной растительности при размещении нестационарных торговых объектов в случае выполнения компенсационных мероприятий, согласованных с органами местного самоуправления муниципального образования, обладающего полномочиями по вопросам охраны окружающей среды.

Однако, в нарушение приведенного пункта 2.16 Порядка размещения нестационарных торговых объектов на территории Ульяновской области в оспариваемом пункте 21.8.9 Правил благоустройства, не указано вышеприведенное исключение. В связи с чем, суд первой инстанции полагал необходимым признать недействующим пункт 21.8.9 Правил благоустройства в той мере, в которой он не содержит исключения, указывающего на возможность при размещении нестационарного торгового объекта вырубки кустарников, древесной растительности в случае выполнения компенсационных мероприятий, согласованных с органами местного самоуправления муниципального образования "город Ульяновск", обладающими полномочиями по вопросам охраны окружающей среды.

Суд первой инстанции также посчитал обоснованными и требования о признании недействующим пункта 21.8.11 Правил благоустройства в части предусматривающей возложение на хозяйствующих субъектов обязанности обеспечивать чистоту и благоустройство на прилегающей территории в силу следующего.

Благоустройство территории это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

В соответствии с пунктом 3.2 СП 82.13330.2016 "Благоустройство территорий. Актуализированная редакция СНиП III-10-75" под благоустройством территории понимается комплекс мероприятий по инженерной подготовке к озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства, направленных на улучшение функционального, санитарного, экологического и эстетического состояния участка.

В то же время пунктом 9 статьи 55.25 ГрК РФ на лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения возлагается обязанность только принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий.

Из приведенных положений действующего законодательства следует, что понятие "благоустройство" включает в себя, в том числе мероприятия по содержанию территории, то есть оно является более широким по отношению к понятию "содержание территории".

С учетом указанных обстоятельств, указание в оспариваемом пункте на возложение на хозяйствующих субъектов обязанности по обеспечению благоустройства на прилегающей территории не соответствует приведенному пункту 9 статьи 55.25 ГрК РФ, согласно которому возлагается обязанность принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий.

Отказывая в удовлетворении требований административных истцов в части, суд первой инстанции, приведя в решении подробный правовой анализ законодательства, регулирующих правоотношений в рассматриваемой сфере, исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом и опубликован в установленном порядке; оспариваемые положения Правил благоустройства не имеют в своем содержании правовой не определенности и признаков несоответствия нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, и прав административных истцов не нарушают.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, считает, что они основаны на правильном применении норм права при надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

Доводы административных истцов о необходимости проверки судом первой инстанции оспариваемых норм права на предмет их соответствия правовой позиции Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспариваемых пунктов Правил благоустройства нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Из смысла статьи 126 Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений пункта 1 части 7 статьи 2 и пункта 1 части 3 статьи 5, пункта 7 части 1 статьи 7 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", часть 4 статьи 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", следует, что Верховный Суд Российской Федерации дает разъяснения судам общей юрисдикции по вопросам судебной практики на основе ее изучения и обобщения в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации, следовательно, правовые позиции, разъяснения Верховного Суда Российской Федерации не являются нормативным правовым актом.

Другие доводы апелляционной жалобы административных истцов аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционной жалобы Ульяновской Городской Думы о несогласии с выводами суда первой инстанции по существу их не опровергают, оснований к отмене решения не содержат, а потому, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, поскольку иное толкование норм права административным ответчиком не может являться поводом для отмены состоявшегося по настоящему делу решения.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения данного дела, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, регулирующие рассматриваемые правоотношения и подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, мотивированны и соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

По доводам апелляционных жалоб такое решение отменено быть не может, поскольку они направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами материального и процессуального закона.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом.

Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ульяновского областного суда от 21 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Алиева "данные изъяты", Завьяловой "данные изъяты", Ивахненко "данные изъяты", Сага "данные изъяты", Чугунова "данные изъяты", Ульяновской Городской Думы - без удовлетворения.

Определение апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 КАС РФ, через Ульяновский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 25 января 2022 года.

Председательствующий

Судьи: