Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2021 г. по делу N 66а-4670/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е. В, судей Синьковской Л. Г, Кольцюка В. М, при помощнике Тютюнике Н. Н, с участием прокурора Лазаревой Е. И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-1413/2021 по апелляционной жалобе ФИО25 К.В, жилищно-строительного кооператива "Альфа" на решение Московского городского суда от 24 июня 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Лисицы Константина Валентиновича, жилищно-строительного кооператива "Альфа" о признании недействующими со дня вступления в силу части 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (в редакции Закона города Москвы от 29 апреля 2019 года N15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"), части 1.2 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Кольцюка В. М, объяснения административного истца ФИО25 К. В, представителя административного истца ФИО24 Ф. Н, представителя административного истца жилищно-строительного кооператива "Альфа" ФИО23 Л. Н, представителя Московской городской Думы ФИО27 Е. В, представителя Мэра Москвы ФИО28 О. В, заключение прокурора ФИО29 Е. И, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

21 ноября 2007 года Московской городской Думой принят Закон города Москвы N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - Закон города Москвы N45), который подписан Мэром Москвы и официально опубликован в изданиях "Вестник Мэра и Правительства Москвы" N69 от 12 декабря 2007 года, "Ведомости Московской городской Думы" N12 от 22 января 2008 года, "Тверская, 13" N151 от 18 декабря 2007 (начало), "Тверская, 13" N4-5 от 17 января 2008 года (продолжение), "Тверская, 13" N7 от 22 января 2008 года (продолжение), "Тверская, 13" N8-9 от 24 января 2008 года (окончание).

Законом города Москвы от 29 апреля 2019 года N15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - Закон города Москвы от 29 апреля 2019 года N15) внесены изменения в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N45. Закон города Москвы от 29 апреля 2019 года N15 размещен 6 мая 2019 года на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru и официальном сайте Московской городской Думы http://www.duma.mos.ru, 14 мая 2019 года опубликован в спецвыпуске N22 издания Вестник Мэра и Правительства Москвы, 10 июля 2019 года опубликован в издании Ведомости Московской городской Думы N6.

Административные истцы Лисица К. В. и жилищно-строительный кооператив "Альфа" (далее - ЖСК "Альфа") обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просили признать недействующими со дня вступления в силу часть 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (в редакции Закона города Москвы от 29 апреля 2019 года N15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"), часть 1.2 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" в части, допускающей наложение на должностных лиц административного штрафа в размере, превышающем триста тысяч рублей, наложение на юридических лиц административного штрафа в размере, превышающем семьсот тысяч рублей.

Решением Московского городского суда от 24 июня 2020 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы в лице представителя по доверенностям ФИО22 В. М. просят отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить административные исковые требования в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что судом первой инстанции не было учтено одно из требований, изложенных в уточненном исковом заявлении. Судом не исследован довод административных истцов о том, что оспариваемые нормы не соответствуют правилам назначения административного наказания, установленным частью 3 статьи 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которой ограничен максимальный размер штрафа, кратный кадастровой стоимости земельного участка: для должностных лиц - 300 000 рублей, для юридических лиц - 700 000 рублей, не дано обоснование причин, по которым он был отвергнут судом. В оспариваемом решении не указано, почему по мнению суда оспариваемые нормы соответствуют правилам назначения административного наказания, установленным частью 3 статьи 3.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Судом проигнорирован довод административных истцов о нарушении принципа равенства перед законом, предусмотренного статьей 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому лица, совершившие административные правонарушения равны перед законом, независимо от обстоятельств. Отказывая в удовлетворении иска суд не обосновал, в чем именно состоит исключительность обстоятельств вмененного административным истцам правонарушения, почему в отношении административных истцов в обязательном порядке будет применена часть 3.2 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, позволяющая снизить размер назначенного им штрафа. Судом первой инстанции не исследован довод о том, что отсутствие ограничения максимального размера штрафов, предусмотренных оспариваемыми нормами, приводит к нарушению общеправового запрета о недопущении наложения чрезмерного финансового бремени на лицо, совершившее административное правонарушение.

Участвовавшим в деле прокурором, представителями административных ответчиков Московской городской Думы и Мера Москвы представлены возражения по доводам апелляционной жалобы, в которых изложена позиция о законности принятого решения и оставлении апелляционной жалобы без удовлетворения.

Участвующие в деле лица о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца жилищно-строительного кооператива "Альфа" по доверенности ФИО23 Л. Н. обратилась к суду с письменным заявлением об отказе жилищно-строительного кооператива "Альфа" от апелляционной жалобы.

Отказ жилищно-строительного кооператива "Альфа" от апелляционной жалобы на решение Московского городского суда от 24 июня 2021 года принят судом, апелляционное производство по апелляционной жалобе жилищно-строительного кооператива "Альфа" на решение Московского городского суда от 24 июня 2021 года прекращено, что согласно части 4 статьи 303 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы ФИО25 В. К.

Административный истец ФИО25 К. В. его представитель ФИО24 Ф. Н. доводы апелляционной жалобы поддержали, просили ее удовлетворить.

Представители административных ответчиков Московской городской Думы ФИО27 Е. В, Мэра Москвы ФИО28 О. В. в удовлетворении апелляционной жалобы ФИО25 В. К. возражали по доводам, изложенным в возражениях на жалобу, просили оставить решение суда без изменения.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО29 Е. И. заключением полагала, что основания для удовлетворения апелляционной жалобы ФИО25 В. К. и отмены решения суда отсутствуют.

Иные участвующие в деле лица о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовали.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из поименованного кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Аналогичные положения содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушения норм и правил, предусмотренных федеральным законодательством, отнесены к ведению Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Учитывая приведенные нормы, а также, руководствуясь положениями статей 12, 33, 36 Закона города Москвы "Устав города Москвы" от 28 июня 1995 года, частью 1 статьи 1, статьи 21 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года N70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Закон города Москвы N45 и Закон города Москвы от 29 апреля 2019 года N15 приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемым к форме издаваемых нормативных правовых актов, правил введения в действие и опубликования.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

Обращаясь в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований, административные истцы указали, что на основании договора аренды от 20 января 1994 года N ЖСК "Альфа" является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, местоположением по адресу: "адрес". 7 сентября 2020 года в отношении председателя правления ЖСК "Альфа" ФИО25 К. В. был составлен протокол N об административном правонарушении по части 1.1 статьи 6.7 Кодекса Москвы об административных правонарушениях" (в редакции Закона города Москвы от 29 апреля 2019 года N15) (далее - КоАП Москвы). Постановлением Госинспекции по недвижимости г. Москвы от 5 октября 2020 года по делу N ФИО25 К. В. признан виновным в совершении административного правонарушения по части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере "данные изъяты" рублей.

Постановлением Госинспекции по недвижимости г. Москвы от 5 октября 2020 года N ЖСК "Альфа" также признано виновным в совершении аналогичного административного правонарушения по части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы с назначением административного наказания в виде штрафа в размере "данные изъяты" рублей.

Размер штрафов был определен кратно (1% и 1, 5 % соответственно) кадастровой стоимости арендуемого земельного участка с кадастровым номером N, которая составляет "данные изъяты" рублей.

Поскольку обжалуемые нормативные положения применялись в отношении административных истцов, они являются субъектами регулируемых оспариваемой нормой правоотношений и вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Проверяя законность оспариваемого нормативного правового акта в части, суд пришел к выводу о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается по следующим основаниям.

Частью 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (в редакции Закона города Москвы от 29 апреля 2019 года N15) установлена административная ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения, установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка и предусматривает административное наказание в виде наложения штрафа: на граждан в размере от 0, 5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка; на должностных лиц - от 1 до 1, 5 процента кадастровой стоимости земельного участка; на юридических лиц - от 1, 5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка.

Частью 1.2 статьи 6.7 КоАП Москвы (введена Законом города Москвы от 19 мая 2021 года N14) установлена административная ответственность за нарушение требований и ограничений по использованию земельного участка, связанных со строительством, с реконструкцией на нем здания, строения, сооружения и установленных законами города Москвы, иными нормативными правовыми актами города Москвы, правоустанавливающими документами на землю, проектной и иной документацией, определяющей условия использования земельного участка, и влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0, 5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка; на должностных лиц - от 1 до 1, 5 процента кадастровой стоимости земельного участка; на юридических лиц - от 1, 5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка; а в случае если кадастровая стоимость земельного участка не определена, на граждан в размере от трех тысяч пятисот до четырех тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от тридцати пяти тысяч до сорока пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей.

По доводам административного искового заявления, с учетом его уточнения, административные истцы полагают, что поскольку федеральный законодатель ограничил максимальный размер административных штрафов, размер которых определяется кратно кадастровой стоимости земельных участков, оспариваемый закон противоречит части 3 статьи 3.5 КоАП РФ.

Административный штраф, является денежным взысканием, выражается в рублях (часть 1 статьи 3.3 КоАП РФ), который устанавливается за совершение административных правонарушений, предусмотренных данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, может применяться как в судебном, так и в административном порядке.

Будучи денежным взысканием, административный штраф в том числе может выражаться в величине, кратной кадастровой стоимости земельного участка (пункт 10 части 1 статьи 3.5 КоАП РФ).

Исходя из положений частей 2, 3 статьи 4.1 КоАП РФ, предусмотренные данным Кодексом размеры административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью общественной опасности административных правонарушений и обладать разумным сдерживающим эффектом, необходимым для соблюдения находящихся под защитой административно-деликтного законодательства запретов.

Определенный частью 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы размер административного штрафа согласуется с одним из способов установления штрафной санкции, предусмотренных частью 1 статьи 3.5 КоАП РФ и позволяет назначить наказание с учетом указанных в части 2 и части 3 статьи 4.1 обстоятельств, а оспариваемое регулирование само по себе не может рассматриваться как нарушающее чьи-либо конституционные права.

Не соглашаясь с принятым по делу решением административными истцами в апелляционной жалобе указано, что предусмотренное оспариваемыми нормами административное наказание не отвечает принципу равенства, которое выражается в том, что размер штрафа может многократно отличаться в зависимости от площади и места нахождения участка (центр города или его окраина).

Отказывая в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Потапова Р. И. на нарушение его прав частью 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 30 сентября 2021 года N2122-О указал, что значительные суммы штрафов, предусмотренных оспариваемым положением, обусловлены высокой стоимостью земель в столице Российской Федерации как крупнейшем общенациональном центре экономической, политической, образовательной и иной социальной активности, имеющем сложную инфраструктуру и концентрированную застройку.

Превентивное воздействие высоких административных штрафов способствует достижению общественно значимой цели эффективного управления мегаполисом, поскольку стимулирует неукоснительное соблюдение землепользователями установленных требований и ограничений по использованию земельных участков, связанных со строительством и реконструкцией на них зданий, строений, сооружений.

Поскольку предметом противоправного посягательства при совершении рассматриваемого административного правонарушения является земельный участок, применение его кадастровой стоимости в качестве величины, исходя из которой (кратно которой) исчисляется административный штраф за нарушение условий использования земельного участка, позволяет при назначении наказания учесть особенности конкретного земельного участка.

При этом в КоАП Москвы административный штраф установлен в зависимости от субъекта административного правонарушения, определены минимальное и максимальное значения процента кадастровой стоимости земельного участка, используемые для целей исчисления административного штрафа, что также направлено на дифференциацию административной ответственности и индивидуализацию административного наказания.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, такая дифференциация предполагает, по общему правилу, использование конструкции относительно определенной санкции с установлением нижнего и верхнего размера штрафа, одновременно не исключая и возможности назначения наказания ниже низшего предела санкции в случаях, связанных с характером совершенного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к ответственности лица, а также с учетом иных смягчающих и отягчающих обстоятельств.

Доводы апелляционной жалобы о том, что ссылка в решении суда первой инстанции на положения части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ также несостоятельны. Конституционный Суд Российской Федерации в указанном Определении от 30 сентября 2021 года N2122-О также указал, что в соответствии со статьей 4.1 КоАП Российской Федерации при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к административной ответственности физического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II КоАП Российской Федерации.

Согласно статье 2.9 КоАП Российской Федерации при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Оспариваемое законоположение части 1.1 статьи 6.7 КоАП Москвы, во всяком случае, не является препятствием для применения при рассмотрении конкретного дела при наличии соответствующих фактических обстоятельств статьи 2.9 или статьи 4.1 КоАП Российской Федерации с целью обеспечения индивидуализации наказания должностных лиц и потому не может расцениваться как нарушающее в указанном в жалобе аспекте конституционные права заявителя.

Данное регулирование в КоАП Москвы, предусматривающее с учетом предписаний статьи 3.5 КоАП Российской Федерации назначение административного штрафа, исчисленного как процент кадастровой стоимости земельного участка, является конституционно допустимым, установленным в пределах ведения субъекта Российской Федерации, позволяет предвидеть последствия неправомерного поведения и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили оспариваемые нормы КоАП Москвы, что права, свободы и законные интересы административных истцов и иных лиц ими не нарушены, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отказал в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

При таких обстоятельствах оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

В соответствии с частью 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться: указание на удовлетворение административного иска полностью или в части и на признание оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу или с иной определенной судом даты либо указание на отказ в удовлетворении административного иска с приведением полного наименования оспариваемого нормативного правового акта, его номера, даты принятия и наименования органа или должностного лица, его издавших или принявших.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований суд первой инстанции не в полной мере выполнил указанные требования названного Кодекса в связи с чем, судебная коллегия полагает необходимым уточнить резолютивную часть оспариваемого решения.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского городского суда от 24 июня 2021 года отставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО25 К.В. - без удовлетворения.

Уточнить резолютивную часть решения Московского городского суда от 24 июня 2021 года изложив ее в следующей редакции: в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими со дня вступления в силу части 1.1 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (в редакции Закона города Москвы от 29 апреля 2019 года N15 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"), части 1.2 статьи 6.7 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 года N45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" в части, допускающей наложение на должностных лиц административного штрафа в размере, превышающем триста тысяч рублей; и в части, допускающей наложение на юридических лиц административного штрафа в размере, превышающем семьсот тысяч рублей, отказать

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи