Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2021 г. по делу N 66а-5392/2021

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе

судьи судебной коллегии по административным делам Кольцюка В. М, рассмотрев без проведения судебного заседания административный материал N9а-237/2021 по частной жалобе административных истцов ФИО8 В.М, депутата Совета депутатов городского округа Власиха Московской области ФИО9 Н.Л. на определение Московского областного суда от 20 сентября 2021 года об отказе в принятии административного искового заявления ФИО8 В.М, ФИО9 Н.Л. о признании недействующими в части пункта 1 и пункта 4 статьи 54 Устава городского округа Власиха Московской области, принятого решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N35, а также Разделов II, III, IV, V Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском округе Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 марта 2021 года N163/22,

УСТАНОВИЛ:

ФИО8 В. М, депутат Совета депутатов городского округа Власиха Московской области ФИО9 Н. Л. обратились в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими в части пункта 1 и пункта 4 статьи 54 Устава городского округа Власиха Московской области, принятого решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N35, а также Разделов II, III, IV, V Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском округе Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 марта 2021 года N163/22, в части установленных порядка и сроков разработки проекта бюджета городского округа Власиха Московской области, определения перечня документов и материалов, обязательных для представления с проектом бюджета городского округа, порядка рассмотрения проекта бюджета городского округа, утверждения и исполнения бюджета городского округа, порядка контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета городского округа.

Определением судьи Московского областного суда от 20 сентября 2021 года ФИО8 В. М. и ФИО9 Н. Л. отказано в принятии административного искового заявления на основании пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку из административного искового заявления не следует, что оспариваемыми нормативными правовыми актами нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административных истцов.

В частной жалобе, срок подачи которой судом первой инстанции восстановлен определением от 8 ноября 2021 года, не соглашаясь с указанным определением, административные истцы ФИО8 В. М. и ФИО9 Н. Л. просят его отменить по тем основаниям, что они являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми ими нормативными правовыми актами, они непосредственно затрагивают их права и интересы как жителей городского округа Власиха Московской области и как налогоплательщиков. Вывод суда о том, что административные истцы не являются участниками бюджетных правоотношений и не проведение судом анализа спорных нормативных правовых актов в части соответствия их федеральному закону от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", создает опасную тенденцию отсутствия общественного контроля за расходованием чиновниками денежных средств местного бюджета. При этом, в случае неуплаты административными истцами налогов, несмотря на то, что они не являются участниками бюджетных отношений, государство вправе применять к ним контролирующие и карательные функции.

Исходя из положений частей 2 и 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассмотрение судом частной жалобы на определение суда первой инстанции в апелляционном порядке осуществляется судьей единолично, по правилам, установленным главой 34 названного Кодекса, без проведения судебного заседания.

Изучив доводы частной жалобы, исследовав поступивший материал, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами регламентирован главой 21 названного кодекса.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Из правовой позиции, изложенной в пунктах 5 и 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, если из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым (разъясненным) нормативным правовым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Исходя из анализа приведенных положений закона и правовой позиции вышестоящего суда следует, что судья вправе отказать в принятии административного искового заявления на основании пункта 3 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации только в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт очевидно и бесспорно не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца.

Как указано Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 6 декабря 2017 года N37-П, административное процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, по общему правилу исходит из того, что судебная защита гарантируется лицу при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых оно просит, ему принадлежат и были нарушены (существует реальная угроза их нарушения), в связи с чем от суда требуется выяснение обстоятельств, с возникновением которых связано право лица на обращение в суд с административным исковым заявлением, произвольные же отказ в принятии заявления или прекращение производства по делу не допускаются (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2016 года N109-О, от 26 мая 2016 года N1145-О, от 26 января 2017 года N108-О).

Отказывая в принятии административного искового заявления ФИО8 В. М. и ФИО9 Н. Л, суд первой инстанции указал на то, что оспариваемые административными истцами положения Устава городского округа Власиха Московской области и Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском округе Власиха Московской области относятся к сфере правоотношений, возникающих между субъектами бюджетных отношений в ходе разработки, составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета городского округа Власиха. Согласно статье 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации граждане не являются субъектами бюджетных правоотношений. Действующее законодательство не наделяет физических лиц какими-либо полномочиями. Соответственно, Устав городского округа Власиха Московской области и Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском округе Власиха Московской области в оспариваемой части права административных истцов нарушать не могут. Доводов о существенном нарушении процедуры при принятии оспариваемых нормативных правовых актов в административном исковом заявлении ФИО8 В. М и ФИО9 Н. Л. не содержится.

Суд апелляционной инстанции с названным выводом суда первой инстанции согласиться не может поскольку он основан на неправильном применении норм материального и процессуального права.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно статьи 1, части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствие с частью 1 статьи 3, частью 1 статьи 33 Федерального закона N131-ФЗ граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления, а также в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 16, пунктом 2 части 10 статьи 35 Федерального закона N131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа также относятся составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа, что находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Частью 1 статьи 2 Устава городского округа Власиха Московской области (принят решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N35 (редакция от 10 сентября 2019 года) (далее - Устав) установлено, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление в городском округе Власиха Московской области посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через органы местного самоуправления городского округа Власиха Московской области.

Органы местного самоуправления городского округа Власиха Московской области обязаны принимать все предусмотренные законодательством меры по обеспечению и защите прав населения на местное самоуправление (часть 2 статьи 3 Устава).

Пунктом 1 части 1 статьи 9 Устава к вопросам местного значения городского округа Власиха Московской области также отнесено составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, утверждение и исполнение бюджета городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета городского округа.

Формами непосредственного участия населения городского округа Власиха Московской области в осуществлении местного самоуправления являются:

муниципальные выборы (выборы депутатов Совета депутатов городского округа Власиха Московской области);

публичные слушания;

обращения граждан в органы местного самоуправления городского округа Власиха Московской области;

иные формы, не противоречащие действующему законодательству (пункты 2, 6, 10, 11 части 1 статьи 12 Устава).

На публичные слушания должны выноситься проект местного бюджета и отчет о его исполнении.

Пунктом 2 части 8 статьи 23 Устава к исключительной компетенции Совета депутатов городского округа Власиха Московской области отнесено утверждение бюджета городского округа Власиха Московской области и отчета о его исполнении.

Таким образом, жители городского округа вправе обратиться в суд за защитой своих прав на участие в осуществлении местного самоуправления, гарантированных действующим законодательством и нарушенных при принятии нормативных правовых актов.

Из административного искового заявления с очевидностью не следует, что административные истцы ФИО8 В. М. и ФИО9 Н. Л. не являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, либо, что оспариваемые акты не нарушают или иным образом не затрагивают права, свободы, законные интересы административного истца.

Административные истцы ФИО8 В. М. и ФИО9 Н. Л, являющиеся жителями городского округа Власиха Московской области, в своем административном исковом заявлении просили признать недействующими нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, регламентирующие вопросы и порядок разработки, принятия, исполнения бюджета городского округа и утверждения отчета об его исполнении по мотиву неопределенности оспариваемых нормативных правовых актов и их противоречии нормам, обладающим высшей юридической силой, соответственно, их право на участие в местном самоуправлении подлежит судебной защите.

Поскольку вопрос о нарушении прав и законных интересов административных истцов не мог быть разрешен на стадии принятия административного иска к производству суда ввиду необходимости оценки фактических обстоятельств дела, что возможно только при рассмотрении дела по существу, суд апелляционной инстанции находит выводы суда о том, что оспариваемыми нормативными правовыми актами не нарушаются и не затрагиваются права, свободы и законные интересы административных истцов является преждевременным.

В соответствии с пунктом 2 статьи 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции, рассмотрев частную жалобу, вправе отменить определение суда полностью или в части и разрешить вопрос по существу.

В связи с изложенным определение судьи суда первой инстанции подлежит отмене, а материал - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения вопроса о принятии административного искового заявления ФИО8 В. М. и ФИО9 Н. Л. к производству суда.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Московского областного суда от 20 сентября 2021 года отменить.

Административный материал N9а-237/2021 по административному исковому заявлению ФИО8 В.М, депутата Совета депутатов городского округа Власиха Московской области ФИО9 Н.Л. о признании недействующими в части пункта 1 и пункта 4 статьи 54 Устава городского округа Власиха Московской области, принятого решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 31 августа 2009 года N35, а также Разделов II, III, IV, V Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском округе Власиха Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 марта 2021 года N163/22 направить в Московский областной суд на стадию принятия административного искового заявления к производству суда.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Кольцюк В. М.