Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2021 г. по делу N 8а-25545/2021[88а-29266/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Шелудько В.В.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу Муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" Кагальницкого района Ростовской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 2 августа 2021 года, которым отменено решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 7 апреля 2021 года по административному исковому заявлению Муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" Кагальницкого района Ростовской области к Главному управлению МЧС России по Ростовской области, отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району Главного управления МЧС России по Ростовской области об оспаривании предписания.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

МБУ "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" Кагальницкого района (далее - Учреждение) обратилось в Зерноградский районный суд Ростовской области с административным исковым заявлением о признании незаконным предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району ГУ МЧС России по Ростовской области от 26 февраля 2021 года N в отношении Учреждения.

В обоснование административного иска Учреждение указало, что 26 февраля 2021 года сотрудником Отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Кагальницкому району ГУ МЧС России по Ростовской области (далее - Отделение) по результатам проведения внеплановой проверки на основании распоряжения от 26 февраля 2021 года N в отношении здания социально-реабилитационного отделения Учреждения составлен акт проверки N, и выдано предписание N по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, выразившихся в несоблюдении противопожарных расстояний между указанным зданием социально-реабилитационного отделения и амбулаторно-поликлиническим отделением на прилегающем земельном участке. Между тем административный истец считает, что указанное предписание от 26 февраля 2021 года N вынесено с нарушением требований закона, нарушает права и законные интересы административного истца на осуществление процесса социальной реабилитации граждан пожилого возраста и инвалидов, создание условий, гарантирующих охрану жизни и здоровья лиц, проходящих социальную реабилитацию и работников учреждения, сохранности движимого и недвижимого имущества учреждения. Так, по мнению административного истца, единственным письменным доказательством наличия состава вмененного Учреждению нарушения является акт проверки от 26 января 2021 года N, который при отсутствии иных допустимых доказательств, в том числе фото-, видеоматериалов не позволяет установить ни характер, ни объем отступлений от нормативно обязательных требований, в том числе, ввиду отсутствия в нем сведений о степени огнестойкости и классе конструктивной пожарной опасности как проверяемого здания центра, так и здания амбулаторно-поликлинического отделения, а также замеров фактических расстояний между ними.

При этом, как полагает административный истец, поскольку здание Учреждения введено в эксплуатацию в 1964 году и после этого не подвергалось реконструкции, административному ответчику надлежало установить, какие требования предъявлялись на тот момент к противопожарным расстояниям, сравнить их с действующими требованиями и применить тот нормативный документ, характер требований которого является более мягким, чего сделано не было.

Решением Зерноградского районного суда Ростовской области от 7 апреля 2021 года административный иск удовлетворен.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции и исходил из того, что постановлением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 2 марта 2021 года постановление мирового судьи судебного участка N Зерноградского судебного района Ростовской области от 15 июля 2019 года и решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 27 августа 2019 года отменены, производство по делу об административном правонарушении по части 13 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в отношении Учреждения, за неисполнение предписания от 28 ноября 2018 года N, тождественного оспариваемому в части вменения центру несоблюдения противопожарного расстояния до соседнего здания амбулаторно-поликлинического отделения, прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности. Суд принял во внимание содержание отчета по оценке пожарного риска, составленного "данные изъяты" в отношении здания социально-реабилитационного отделения Учреждения, придя к выводу о соблюдении центром требований части 1 статьи 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 2 августа 2021 года решение Зерноградского районного суда Ростовской области от 7 апреля 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 25 августа 2021 года, Учреждение ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 2 августа 2021 года. По мнению заявителя, СП 4.13130.2013 не является нормативно-правовым актом, не содержит обязательных к исполнению требований при проведении государственного контроля, поскольку является нормативным документом по пожарной безопасности добровольного применения. Считает незаконным применение судом апелляционной инстанции пункта 39 Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом МЧС России от 16 марта 2007 года N 140 (далее - Инструкция). Указывает, что расчет пожарного риска выполнен в отношении объекта защиты в целом - здания социально-реабилитационного центра в соответствии с методикой расчета, утвержденной приказом МЧС России от 30 июня 2009 года N. Полагает, что судом должны были быть применены положения части 3 статьи 6 Закона N 123-ФЗ, в соответствии с которыми расчет пожарного риска для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию или проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу данного Федерального закона, не требуется.

Определением судьи от 29 сентября 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы Отделение выражает несогласие с доводами жалобы, указав, что Учреждение, в чьем оперативном управлении находится здание, обязано соблюдать требования пожарной безопасности, в том числе и нормативы, принятые после постройки и введения в эксплуатацию объекта проверки, не допуская условий для угрозы жизни и здоровья граждан.

Представители административных ответчиков в судебное заседание не явились, согласно телефонограмме администрация просила о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие ее представителя. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав путем использования систем видео-конференц-связи представителя Учреждения Ярошенко Н.П, поддержавшего доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела и доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Конституция Российской Федерации гарантирует право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений должностных лиц (статья 46).

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Как следует из материалов дела, по адресу: "адрес" располагается здание социально-реабилитационного центра, 1964 года постройки, принадлежащее на праве оперативного управления Учреждению; по адресу: "адрес" - здание поликлиники, 1987 года постройки.

На основании распоряжения начальника Отделения - главного государственного инспектора Кагальницкого района по пожарному надзору ФИО1 от 26 января 2021 года N должностными лицами Отделения проведена проверка, в ходе которой установлено невыполнение Учреждением в срок до 24 декабря 2019 года пункта 1 ранее выданного предписания от 24 июня 2019 года N об устранении нарушений требований пожарной безопасности, проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и предотвращению угрозы возникновения пожара.

По итогам проведенной проверки Учреждению внесено предписание от 26 февраля 2021 года N, которым со ссылкой на Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" указано на необходимость в срок до 1 декабря 2021 года устранить нарушения обязательных требований пожарной безопасности, выявленные в ходе проверки, а именно: несоблюдение противопожарных расстояний между зданием Учреждения и амбулаторно-поликлиническим отделением на прилегающем земельном участке, что нарушает требования статьи 4 Закона N 123-ФЗ и табл. 1 пункта 4.3 "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты".

Правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон "О техническом регулировании", Федеральный закон "О пожарной безопасности" и данный Закон, в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции) (статья 3 Закона N 123-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: 1) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных указанным Федеральным законом; 2) в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", и нормативными документами по пожарной безопасности.

В силу части 4 статьи 4 Закона N 123-ФЗ в случае, если положениями упомянутого Закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 Закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений названного Закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений Закона N 123-ФЗ, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования данного Закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Согласно пункту 39 Инструкции требования пожарной безопасности, изложенные во вновь принятых нормативных документах, не распространяются на существующие объекты, здания и сооружения, введенные в действие в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких объектов, зданий (сооружений) в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда исходила из того, что соответствие здания требованиям законодательства, действовавшего на момент его строительства и ввода в эксплуатацию, не освобождает Учреждение от необходимости соблюдения нормативно-правовых актов, вступивших в силу в последующем, соответственно, и обязанности принятия мер, направленных на приведение здания в соответствие с новыми требованиями, либо от обязанности проведения комплекса организационно-технических мероприятий с целью исключения угрозы жизни и здоровью граждан.

Ввиду того, что выявленное в ходе проведенной на основании распоряжения от 26 января 2021 года N проверки нарушение несет потенциальную угрозу жизни и здоровью людей, находящихся в здании, занимаемом административным истцом, соблюдению подлежат, в том числе, и нормативы, принятые после постройки и введения в эксплуатацию объекта проверки.

Административный истец пояснил, что технические условия на проектирование противопожарной защиты объекта "Здание социально-реабилитационного отделения "данные изъяты", расположенное по адресу: "адрес" были подготовлены во исполнение ранее вынесенного предписания, но устройство дренчерной завесы не может быть произведено центром из-за отсутствия финансирования.

Вместе с тем отсутствие финансирования не может быть основанием для освобождения административного истца от обязанности соблюдения правил пожарной безопасности.

Устранение указанных в предписании нарушений и выполнение соответствующих требований пожарной безопасности обусловлено уровнем современных рисков возникновения и распространения пожара, поэтому здание подлежит приведению в соответствии с современными требованиями, которые в отражены в подготовленных по заявлению административного истца и согласованных заключением нормативно-технического совета ГУ МЧС России по Ростовской области (протокол от 6 ноября 2019 года N) указанных технических условий.

При этом суд апелляционной инстанции указал, что сама по себе отмена постановлением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции постановления мирового судьи судебного участка N Зерноградского судебного района Ростовской области от 15 июля 2019 года и решения судьи Зерноградского районного суда Ростовской области от 27 августа 2019 года по делу о привлечении Учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 13 статьи 19.5 КоАП РФ, в связи с оценкой предписания от 28 ноября 2018 года как неконкретного, не позволяющего определить действия, которые должны быть совершены для их устранения, не имеет правового значения для разрешения требований, заявленных в рассматриваемом административном деле. Кроме того, дело было прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности, а не в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Более того, судебной коллегией принят во внимание тот факт, что ранее вынесенное предписание от 24 июня 2019 года N содержало пункт, аналогичный оспариваемому в настоящем административном деле предписанию от 26 февраля 2021 года N. Оспариваемое предписание вынесено в результате проверки исполнения ранее вынесенного предписания от 24 июня 2019 года N

Указанное предписание от 24 июня 2019 года было предметом судебной проверки по административному иску Учреждения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 27 января 2020 года в удовлетворении иска Учреждения об оспаривании предписания от 24 июня 2019 года N было отказано.

Данное апелляционное определение было оставлено без изменения кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 августа 2020 года, в передаче кассационной жалобы на которое в свою очередь было отказано определением Верховного суда Российской Федерации от 26 февраля 2021 года N 41-КАД21-1-К4.

При этом во всех перечисленных судебных актах получили оценку доводы административного истца о незаконности предписания в части несоблюдения противопожарных расстояний между зданием центра и зданием поликлиники и были отклонены судами как необоснованные.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку факт имеющегося нарушения требований противопожарной безопасности, выраженный в нахождении здания Учреждения на расстоянии 1 метра до здания амбулаторно-поликлинического отделения без проведения со стороны центра необходимых компенсационных мероприятий, нашел подтверждение в ходе рассмотрения данного дела.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, являются несостоятельными, поскольку опровергаются установленными по делу обстоятельствами, направлены на переоценку установленных фактических обстоятельств дела, которая в силу положений части 3 статьи 329 КАС РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

По существу, указанные доводы жалобы направлены на переоценку установленных фактических обстоятельств дела, которая в силу положений части 3 статьи 329 КАС РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции, и основаны на неверном толковании норм права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 2 августа 2021 года, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 2 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Муниципального бюджетного учреждения "Центр социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" Кагальницкого района Ростовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 30 ноября 2021 года.