Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2021 г. по делу N 8а-27994/2021[88а-30233/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б.

судей Мальмановой Э. К. и Русакова А.Е.

Рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Двали О.С. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Двали О.С. об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, возражения, отзыв на возражения, заслушав прокурора Костюка А.И, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Двали О.С. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими Правила землепользования и застройки сельского поселения Березанское, утвержденные решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района от 6 февраля 2013 года N 1/164 в части установления территориальных зон улично-дорожной сети Т3 507 и соцобеспечения ОДЗ 208 в отношении территории, на которой расположен образуемый в соответствии со схемой земельный участок.

В обосновании заявленных требований ссылается на то, что при принятии оспариваемого нормативного правого акта, по мнению административного истца, земельный участок необоснованно включен в территориальные зоны улично-дорожной сети и соцобеспечения.

Двали О.С. полагает, что оспариваемый нормативно правовой акт нарушает ее права и законные интересы, создает препятствия к оформлению прав на земельный участок, расположенный под принадлежащим административному истцу объектом недвижимости, в связи с чем, обратилась в суд с вышеуказанными требованиями.

Решением Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 года административное исковое заявление Двали О.С. об оспаривании нормативного правового акта удовлетворено частично. Признано недействующими с даты вступления в законную силу настоящего решения суда Правила землепользования и застройки сельского поселения Березанское, утвержденные решением Совета Березанского сельского поселения Выселковский район от 6 февраля 2013 года N 1/164 в части установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208 земельного участка, на котором расположен принадлежащий административному истцу на праве собственности объект недвижимости с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес". В остальной части исковые требования оставлены без удовлетворения.

Суд обязал Совет Березанского сельского поселения Выселковского района, Совет муниципального образования Выселковский район опубликовать настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Совета Березанского сельского поселения Выселковского района, Совета муниципального образования Выселковский район, а также разместить на официальном сайте Совета Березанского сельского поселения Выселковского района, Совета муниципального образования Выселковский район.

Суд обязал Совет Березанского сельского поселения Выселковского района, Совет муниципального образования Выселковский район Департамент имущественных отношений Краснодарского края сообщить суду и административному истцу в срок 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу об его исполнении либо об уважительных причинах невозможности его исполнить в указанный срок.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 г. решение Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 г. отменено в части признания недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района N1/164 от 6 февраля 2013 г, в части установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208 в отношении земельного участка, на котором расположен принадлежащий истцу объект недвижимости с кадастровым номером: N, по адресу: "адрес".

Принято в названной части новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Двали О.С. о признании недействующими Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района, утвержденных решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района N1/164 от 6 февраля 2013 года в части установления территориальной зоны Соцобеспечения ОДЗ 208 - отказано. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе административный истец просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 года. Судом допущено нарушение норм материального и процессуального права; выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба поступила в Краснодарский краевой суд 22 сентября 2021 года, определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции 1 октября 2021 года принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, доводы кассационной жалобы, возражения, отзыв на возражения, заслушав прокурора Костюка А.И, судебная коллегия Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что при рассмотрении настоящего административного дела судом апелляционной инстанции были допущены такого характера нарушения.

Как следует из материалов дела, 6 февраля 2013 года Советом Березанского сельского поселения Выселковского района принято решение 1/164, которым утверждены Правила землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района.

Проверяя полномочия Совета Березанского сельского поселения Выселковского района на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции установил, что в соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции РФ, пунктом 2 части 1 Градостроительного кодекса РФ, пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, пунктами 3 и 4 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 28 Федерального закона N131-ФЗ, статьями 30-35 Градостроительного кодекса РФ, Совет Березанского сельского поселения Выселковского района является уполномоченным представительным органом местного самоуправления, имеющим полномочия по принятию оспариваемого нормативного правового акта.

Распоряжением Березанского сельского поселения N62-р от 14 мая 2008 года принято решение приступить к подготовке проекта Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения. Распоряжение обнародовано, что подтверждается актом от 20 мая 2008 года. В распоряжение внесены изменения распоряжением N75-р от 24.11.2008 года, и опубликованы в газете "Власть Советов" N146 (9449) от 3 декабря 2009 года.

Решением Совета Березанского сельского поселения N2 от 14 ноября 2012 года принято решение о рассмотрении и об опубликовании проекта Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения. Указанное решение Совета Березанского сельского поселения и проект Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения опубликованы в газете "Власть советов" N142 от 14 ноября 2012 года.

Решением Совета Березанского сельского поселения проведение публичных слушаний назначено на 14 января 2013 года.

14 января 2013 года проведены публичные слушания и по результатам принято решение рекомендовать депутатам Совета Березанского сельского поселения утвердить проект Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района (итоговый документ о проведении публичных слушаний опубликован 19 января 2013 года в газете "Власть Советов" N5 (9936).

Решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района от 6 февраля 2013г. N 1/164 приняты Правила землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района в составе Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района, карты градостроительного зонирования, градостроительного регламента. Данное решение опубликовано в газете Власть Советов" N 16 (9947) от 14 февраля 2013 года. Требования градостроительного законодательства при проведении публичных слушаний соблюдены в полной мере, что подтверждается предоставленными административным ответчиком документами.

Учитывая указанные обстоятельства в их совокупности, суд первой инстанции посчитал, что жители Березанского сельского поселения Выселковского района были своевременно оповещены о времени и месте проведения публичных слушаний по проекту оспариваемого решения о принятии Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения. Оспариваемое решение принято в ходе очередной сессии Совета Березанского сельского поселения с соблюдением процедуры и при наличии кворума.

Таким образом, в силу части 1 статьи 47 Федерального закона N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 47 названного Федерального закона N131-ФЗ краевым судом не установлено обстоятельств, свидетельствующих о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Учитывая вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое решение Совета Березанского сельского поселения Выселковского района от 6 февраля 2013 года N 1/164, которым приняты Правила землепользования и застройки Березанского сельского поселения является нормативным правовым актом, изданным уполномоченным органом местного самоуправления и опубликованными надлежащим образом.

Вместе с тем, судом было установлено, что территориальное зонирование земельного участка по адресу: Краснодарский край, Выселковский район, станица Березанская, ул. Красная, 36/2, на котором расположен принадлежащий на праве собственности административному истцу объект недвижимости не отвечает требованиям градостроительного законодательства, чем нарушает права и законные интересы административного истца Двали О.С.

В связи с чем, Правила землепользования и застройки сельского поселения Березанское, утвержденные решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района от 06.02.2013 года N 1/164 в части установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208, в отношении территории, на которой расположен объект недвижимости с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" противоречат требованиям п.1 ч.2 ст. 36 Градостроительного Кодекса РФ о необходимости устанавливать градостроительные регламенты с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

На основании вышеизложенного, решением суда первой инстанции административные исковые требования Двали О.С. были удовлетворены частично.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 г. решение Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 г. отменено в части признания недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района N1/164 от 6 февраля 2013 г, в части установления территориальной зоны соцобеспечения ОДЗ 208 в отношении земельного участка, на котором расположен принадлежащий истцу объект недвижимости с кадастровым номером: N, по адресу: "адрес".

Принято в названной части по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Двали О.С. о признании недействующими Правил землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района, утвержденных решением Совета Березанского сельского поселения Выселковского района N1/164 от 6 февраля 2013 года в части установления территориальной зоны Соцобеспечения ОДЗ 208 - отказано. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

Суд апелляционной инстанции исходил из того, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Совет Березанского сельского поселения не имел возможности учесть месторасположение земельного участка при домовладении по адресу: Краснодарский край, Выселковский район, станица Березанская, улица Красная, дом 36/2, поскольку его границы не были сформированы. Также принадлежащая административному истцу квартира признана блоком жилого дома блокированной застройки. В связи с чем, отклонил доводы истца о том, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части препятствуют оформлению прав на земельный участок, на котором расположен принадлежащий ей объект недвижимости.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции такие выводы апелляционного суда считает основанными на неправильном толковании и применении норм материального права.

Так, реализуя предоставленное административному истцу право, Двали О.С, 25 мая 2020 года обратилась в администрацию муниципального образования Выселковский район с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане Березанского сельского поселения Выселковского района. 1 июня 2020 года заявление администрацией МО Выселковский район подготовлен отказ по причине того, что при подготовке схемы расположения земельного участка не учтены материалы и сведения, содержащиеся в утвержденных документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки Березанского сельского поселения Выселковского района, а именно: образуемый земельный участок расположен в зонах улично-дорожной сети (ТЗ 507), соцобеспечения (ОДЗ 208). Образуемый земельный расположенный в двух зонах, где основные и условно-разрешенные виды разрешенного использования земельных участков не содержат вида разрешенного использования - блокированная жилая застройка, который был указан в заявлении.

Пунктом 7 статьи 11.9 ЗК РФ установлено, что не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон.

Судом первой инстанции сделаны верные выводы о том, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах, одна из которых соцобеспечения (ОДЗ 208), которая не позволяет образовать земельный участок, так как установлена без учета фактического землепользования и наличия капитального строительства, в связи с чем, нормативный правовой акт в части не соответствует части 4 статьи 30, пункту 1 части 2 статьи 36 Градостроительного Кодекса РФ.

Однако судом апелляционной инстанции данные выводы не были приняты во внимание.

Также судебной коллегией по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции не учтено, что Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественного, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны устанавливается единый градостроительный регламент.

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, используется в процессе застройки и следующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ). Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ей земельного участка.

Не было учтено и то, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта и определения границ территориальных зон улично-дорожной сети (ТЗ 507), соцобеспечения (ОДЗ 208) Советом Березанского сельского поселения нарушены приведенные нормы градостроительного законодательства.

Ссылка апелляционного суда на то, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Совет Березанского сельского не имел возможности учесть месторасположение земельного участка при домовладении, по адресу: Краснодарский край, Выселковский район, станица Березанская, улица Красная, 36/2, поскольку его границы не сформированы, не обоснована.

Как верно установлено судом первой инстанции принадлежащий административному истцу объект недвижимости существовал до принятия оспариваемых Правил, и его наличие, а также возможность оформления прав на землю под ним при утверждении указанных Правил должны были учитываться.

Оспариваемыми Правилами не только не учтено наличие на территории принадлежащего Двали О.С. на праве собственности объекта недвижимости жилого назначения и соответствующий вид разрешенного использования не был предусмотрен для территории, в которой находится указанный объект, более того, земельный участок занятый спорным объектом и необходимый для его использования, согласно подготовленной истцом схеме, фактически "оказался" в разных территориальных зонах, что исключило возможность его образования в границах, указанных в подготовленной схеме.

В силу части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ допускающих принадлежность земельного участка только к одной функциональной зоне, и фактически устанавливают препятствие для реализации прав истца - собственника объекта недвижимости, предусмотренных статьей 39.20 ЗК РФ, а именно, прав на приобретение земельного участка, занятого данным объектом недвижимости.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне, то Правила землепользования и застройки в данной части приняты в нарушение действующего законодательства.

В силу изложенного, при подготовке и утверждении оспариваемых Правил нарушены как положения статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, так и права административного истца, а именно, созданы препятствия по оформлению прав Двали О.С. на земельный участок, предусмотренных статьей 39.20 ЗК РФ, однако суд апелляционной инстанции не принял это во внимание.

Представитель Прокуратуры РФ в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы административного истца, просил ее удовлетворить.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В силу пункта 4 части 1 статьи 329 поименованного Кодекса суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции считает апелляционное определение подлежащим отмене, а решение суда первой - инстанции оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2021 года отменить, решение Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 года оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 декабря 2021 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Русаков А.Е.