Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 02 декабря 2021 г. по делу N 8а-29440/2021[88а-32475/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационную жалобу Ростовского регионального отделения Межрегиональной общественной организации содействия охране окружающей среды "Живая Планета" на решение Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 5 июля 2021 года по административному делу по административному иску РРО МОО "Живая Планета" в интересах неопределенного круга лиц у Управлению Роспотребнадзора по Ростовской области об оспаривании санитарно-эпидемиологического заключения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

РРО МОО "Живая Планета" обратилось в Пролетарский районный суд г. Ростова-на-Дону с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействительным санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Роспотребнадзора по Ростовской области (далее - Управление Роспотребнадзора) от 4 июня 2020 года N (далее - оспариваемое заключение); возложить обязанность предоставить в Реестр санитарно-эпидемиологических заключений на проектную документацию информацию о том, что оспариваемое заключение является недействующим.

В обоснование административного иска РРО МОО "Живая Планета" указало, что 4 июня 2020 года Управлением Роспотребнадзора выдано оспариваемое заключение о соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам проекта установления границ санитарно-защитной зоны для проектируемого объекта " "данные изъяты" ООО "Экострой-Дон" (земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты"). По мнению административного истца, указанное заключение является незаконным и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в области охраны окружающей среды. Как указывает заявитель, размещение экологически опасного объекта окажет значительное негативное воздействие на природные комплексы и компоненты окружающей среды, нарушит права жителей п. "данные изъяты", сотрудников и посетителей "данные изъяты", имеющего статус зоопарка, на благоприятную окружающую среду и условия их жизнедеятельности. Проектируемый объект, размещаемый на территории Пролетарского сельского поселения Красносулинского района Ростовской области, граничит с "данные изъяты", с "данные изъяты" с каскадом прудов, а также с зоной сельхозугодий и зоной жилой застройки "данные изъяты", объект находится в водоохраной зоне "данные изъяты". Административный истец ссылался на то, что проект не соответствует нормативным правовым актам в области санитарно-эпидемиологического благополучия, отмечая, что границы санитарно-защитной зоны определены неправильно. Утверждая, что административный ответчик согласовал санитарно-защитную зону на основании искаженных и неполных сведений, РРО МОО "Живая Планета" полагало, что неполнота и недостоверность представленных материалов является самостоятельным основанием для отказа в выдаче положительного санэпидзаключения.

Решением Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 февраля 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что проектная документация, предоставленная административному ответчику, позволила дать надлежащую оценку ее соответствия санитарным нормам и правилам, по результатам которой Управлением выдано оспариваемое заключение.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 5 июля 2021 года решение Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 февраля 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 29 сентября 2021 года, РРО МОО "Живая Планета" ставит вопрос об отмене решения Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 февраля 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 5 июля 2021 года. По мнению заявителя, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела, в частности, административный ответчик выдал положительное заключение на основании недостоверных сведений. Считает, что суды уклонились от проверки проектной документации, послужившей основанием для принятия оспариваемого заключения. Ссылается на то, что судом не организована явка в судебное заседание специалиста, не явившегося по первичному вызову, не обеспечена видео-конференц-связь с организацией, в которой он работает, или не направлено судебное поручение о допросе специалиста по месту нахождения организации. Полагает, что уклонился от исследования доказательств, не истребовав необходимые из них, не назначив судебную экспертизу для исследования правильности расчета, содержащегося в проектной документации, и достаточности согласованного размера санитарно-защитной зоны. Также обращает внимание на то, что суд не отразил в решении результаты оценки представленного административным истцом Технического отчета об инженерно-гидрогеологических изысканиях объекта: " "данные изъяты"".

Определением судьи от 28 октября 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В отзывах на кассационную жалобу Управление Роспотребнадзора и ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" просили обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В возражениях относительно кассационной жалобы Правительство Ростовской области и ООО "Эко-Юг" также выражают несогласие с доводами жалобы.

Представители Правительства Ростовской области, Управления Роспотребнадзора и ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" в судебное заседание не явились, заинтересованное лицо просило о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие его представителя. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие данных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав представителя РРО МОО "Живая Планета" Самсонову В.И, поддержавшую доводы кассационной жалобы, представителя ООО "Эко-Юг" Ерохина С.Е. и представителя ООО "Экострой-Дон" Тоникян Л.Г, возражавших против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Статьей 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) установлено, что санитарно-эпидемиологическое заключение - документ, выдаваемый в установленных международными договорами Российской Федерации, международными правовыми актами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами случаях федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств.

В силу пунктов 2, 3 статьи 42 Закона N 52-ФЗ на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований главными государственными санитарными врачами и (или) их заместителями даются санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные международными договорами Российской Федерации, международными правовыми актами, приведенным Законом, другими федеральными законами.

Порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, а также выдачи по их результатам санитарно-эпидемиологических заключений устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Требования к организации и проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, видов деятельности (работ, услуг) установлены приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 года N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" (далее - Порядок).

Согласно пунктам 9, 12 Порядка санитарно-эпидемиологическая экспертиза включает: проведение экспертизы представленных документов; проведение лабораторных и инструментальных исследований и испытаний; обследование объекта (при санитарно-эпидемиологической экспертизе объектов). Для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы проектной документации представляются заявление и проектная документация с ее обоснованием.

Как следует из материалов дела, 21 мая 2020 года ООО "Экострой-Дон" обратилось в Управление Роспотребнадзора с заявлением о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проектной документации " "данные изъяты"".

Разработчиком проектной документации являлось ООО " "данные изъяты"".

4 июня 2020 года Управлением Роспотребнадзора выдано оспариваемое заключение о соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам проекта установления границ санитарно-защитной зоны для проектируемого объекта "Полигон захоронения твердых коммунальных отходов и мусоросортировочный комплекс мощностью 250 000 тонн в год твердых коммунальных отходов в Красносулинском районе Ростовской области ООО "Экострой-Дон" (земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты").

Ранее на основании заявления ООО "Экострой-Дон" от 10 апреля 2020 года N, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" проведена санитарно-эпидемиологическая экспертиза проекта установления границ санитарно-защитной зоны для полигона захоронения твердых коммунальных отходов и мусоросортировочный комплекс мощностью 250 000 тонн в год твердых коммунальных отходов в Красносулинском районе Ростовской области ООО "Экострой-Дон".

Исполнителем проекта установления границ санитарно-защитной зоны являлось ООО " "данные изъяты"".

В соответствии с экспертным заключением на проект установления границ санитарно-защитной зоны от 15 мая 2020 года N ФБУЗ "Центр гигиены эпидемиологии в Ростовской области" проект установления границ санитарно-защитной зоны для полигона захоронения твердых коммунальных отходов и мусоросортировочного комплекса мощностью 250 000 тонн в год твердых коммунальных отходов в Красносулинском районе Ростовской области ООО "Экострой-Дон" соответствует СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятия, сооружений и иных объектов" в редакции изменений и дополнений СанПиН 2.1.6.1032-01 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест", СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых и общественных зданий и на территории жилой застройки", СанПиН 2971-84 "Защита населения от воздействия электрического поля, создаваемая воздушными линиями электропередач переменного тока промышленной частоты; ГН 2.1.6.3492-17 "Предельно-допустимые концентрации загрязняющих веществ в атмосферном воздухе городских и сельских поселений" в редакции изменений и дополнений; ГН 2.1.6.2309-07 "Ориентировочные безопасные уровни воздействия загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест" в редакции изменений и дополнений.

Согласно пунктам 2.1, 2.3, 3.3 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Законом N 52-ФЗ вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования (санитарно-защитная зона), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

Критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.

Границы санитарно-защитной зоны устанавливаются от источников химического, биологического и/или физического воздействия либо от границы земельного участка, принадлежащего промышленному производству и объекту для ведения хозяйственной деятельности и оформленного в установленном порядке, далее - промышленная площадка, до ее внешней границы в заданном направлении.

В силу пункта 2 статьи 42 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические заключения даются главными государственными санитарными врачами и (или) их заместителями на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований.

В соответствии с пунктом 4 Порядка основаниями для проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок могут быть:

- предписания главных государственных санитарных врачей или их заместителей, выдаваемые на основании подпункта 4 пункта 1 статьи 51 Закона N 52-ФЗ;

- определения, вынесенные должностными лицами в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- заявления граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз.

На основании пункта 5 данного Порядка санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга проводятся без взимания платы. В иных случаях санитарно-эпидемиологические экспертизы обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок могут проводиться по заявлениям граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, органов государственной власти о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз на договорной основе.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что оспариваемое заключение принято Управлением Роспотребнадзора в пределах полномочий, предоставленных законом, в рамках осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Суды пришли к выводу, что удостоверение этим публичным органом соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям и нормативам проекта установления границ санитарно-защитной зоны для проектируемого объекта нельзя признать незаконным.

Судами приняты во внимание пояснения свидетеля ФИО1, работающей в ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ростовской области" и непосредственно проводившей санитарно-эпидемиологическую экспертизу проекта установления границ санитарно-защитной зоны для полигона, в соответствии с которыми при проведении экспертизы оценивалось соответствие установления границ санитарно-защитной зоны для конкретного заявленного объекта на конкретном земельном участке. Границы санитарно-защитной зоны устанавливались от границ заявленного земельного участка. При проведении экспертизы проверялась только проектная документация, представленная заказчиком, проверка достоверности представленных данных при проведении экспертизы проектной документации не осуществлялась, поскольку целью проведения заявленной экспертизы это обстоятельство не являлось.

Допрошенная в качестве свидетеля ФИО2, являющаяся сотрудником Управления Роспотребнадзора, указала, что при проведении проверки проектной документации оценивалось ее соответствие санитарным нормам и правилам исключительно на предмет обоснованности установления санитарно-защитной зоны. Оценка соблюдения экологических норм не осуществлялась. Также она пояснила, что санитарно-эпидемиологическое заключение не является документом, разрешающим строительство либо размещение объекта, а за достоверность и полноту представленных данных отвечает заказчик. В рассматриваемом случае представленных в уполномоченный орган документов было достаточно для вывода о соответствии проектируемого объекта санитарным нормам и правилам.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанции, полагая их законными и обоснованными.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, повторяют позицию административного истца в судах первой и второй инстанций, носят субъективный характер и направлены на переоценку установленных фактических обстоятельств дела, которая в силу положений части 3 статьи 329 КАС РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции, и основаны на неверном толковании норм права, в связи с чем не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в обжалованных судебных актах, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону от 5 февраля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 5 июля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Ростовского регионального отделения Межрегиональной общественной организации содействия охране окружающей среды "Живая Планета" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 10 декабря 2021 года.