Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2022 г. по делу N 8а-29799/2021[88а-3172/2022-(88а-33398/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Русакова А.Е, рассмотрев кассационную жалобу представителя прокуратуры Краснодарского края, прокуратуры Гулькевичского района по доверенности Рубашина Н.Н. на решение Гулькевичского районного суда Краснодарского края от 13 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 августа 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Земцова С.А. к прокуратуре Гулькевичского района о признании незаконными действий, заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Земцов С.А. обратился в суд с указанным административным исковым заявлением к прокуратуре Гулькевичского района Краснодарского края, в котором просил признать незаконными действия прокуратуры Гулькевичского района, выразившиеся в ответе от 2 марта 2021 года N, и обязать устранить нарушения.

Требования административного искового заявления мотивированы тем, что Земцов С.А. обратился на личный прием к прокурору Гулькевичского района ФИО1 с рядом обращений о нарушении законодательства сотрудниками Гулькевичского ОМВД, администрации г. Гулькевичи и администрации Гулькевичского района, также по факту изготовления заведомо ложного заключения о пригодности для проживания граждан в многоквартирном жилом доме по адресу: "адрес" и приобщении его в суд.

Административный истец полагает, что ответом от 2 марта 2021 года N прокуратура Гулькевичского района проигнорировала требования Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 59-ФЗ), дала ответ не по существу обращения, в связи с чем он обратился в суд с данными требованиями.

Решением Гулькевичского районного суда Краснодарского края от 13 мая 2021 года требования административного иска удовлетворены. Суд признал незаконным ответ прокуратуры Гулькевичского района Краснодарского края от 2 марта 2021 года N и возложил обязанность на прокуратуру Гулькевичского района устранить допущенное нарушение путем дачи ответа по существу поступившего устного обращения Земцова С.А. с учетом критериев полноты, мотивированности и относимости к предмету обращения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 августа 2021 года решение Гулькевичского районного суда Краснодарского края от 13 мая 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 8 октября 2021 года, представитель прокуратуры Краснодарского края, прокуратуры Гулькевичского района по доверенности Рубашин Н.Н. ставит вопрос об отмене решений судов обеих инстанций. Заявитель ссылается на то, что обращение Земцова С.А. рассмотрено по всем доводам, которые частично нашли свое подтверждение при проведении проверки, а выводы судов относительно неполноты рассмотрения данного обращения построены исключительно на предположениях и пояснениях Земцова С.А. Обращение Земцова С.А. рассмотрено прокуратурой Гулькевичского района в порядке, установленном Федеральным законом от 17 января 1993 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1), Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45 (далее - Инструкция). Какие-либо права и свободы Земцова С.А. не нарушены, препятствий к их осуществлению не созданы. Также заявитель отмечает, что судами не принят во внимание факт обращения Земцова С.А. в орган прокуратуры именно с устным обращением, а при рассмотрении дела в суде первой инстанции Земцовым С.А. неоднократно менялись и дополнялись сведения о доводах своего устного обращения.

Определением судьи от 9 ноября 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Заслушав доклад, пояснение представителя прокуратуры Краснодарского края по доверенности Костюка А.И, поддержавшего доводы кассационной жалобы, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Из материалов дела видно, что 27 января 2021 года в ходе личного приема к прокурору Гулькевичского района ФИО1 обратился Земцов С.А. как депутат Совета МО Гулькевичский район по следующим обстоятельствам: в процессе признания аварийным многоквартирного дома, расположенного по адресу: "адрес", допущена фальсификация при внесении сведений в базы данных Росреестра по указанному объекту как "общежитие"; также должен быть поставлен вопрос об уголовной ответственности эксперта, давшего заключение в рамках гражданского судопроизводства об отсутствии аварийности дома; в период 2017 - 2020 годов судом признавались незаконными действия (бездействие), решения должностных лиц органов местного самоуправления, в связи с чем с бюджета взыскивались денежные средства, при этом не ставился вопрос о взыскании указанных денежных средств в порядке регресса с виновных должностных лиц; не принимались меры к взысканию 168 000 рублей ущерба, причиненного бюджету, затраченных на установку и последующий демонтаж дорожных знаков по "адрес", имеющих ограничения для лиц, кроме сотрудников администрации; на дорожной развязке (кольце) в "адрес" неоднократно производились работы по установке за счет бюджетных средств различных объектов, в частности объекта, обозначенного депутатом как "чучело за 800 000 рублей", указанный объект был установлен на непродолжительное время, следовательно, имеет место нецелевое расходование бюджетных средств на его установку; использование ОМВД России по Гулькевичскому району земельного участка под объектами, который в установленном порядке им не предоставлен; несмотря на факты уголовного преследования Земцова С.А, информационные базы МВД не содержат соответствующих сведений, также ему не принесены официальные извинения по фактам незаконного уголовного преследования (справка прокурора Гулькевичского района ФИО1.).

2 марта 2021 года заместителем прокурора Гулькевичского района ФИО2 в адрес Земцова С.А. направлен ответ на указанное обращение N, в котором ему доведена следующая информация о том, что в Гулькевичском районном суде Краснодарского края в настоящее время рассматривается коллективный иск жителей дома, расположенного по адресу: "адрес", к администрации Гулькевичского городского поселения о признании незаконным размера выкупной цены квартир, назначена экспертиза по оценке, решение судом не принято. В рамках гражданского процесса судом будет даваться оценка представленным сторонами доказательствам, в том числе заключению эксперта. Ранее принятыми мерами прокурорского реагирования удалось способствовать объективному принятию решений органами местного самоуправления, иными лицами относительно своевременности и полноты проведенных мероприятий в отношении рассматриваемого объекта недвижимости. Постановлением дознавателя ОД ОМВД России по Гулькевичскому району 3 июня 2015 года в отношении Земцова С.А. возбуждено уголовное дело N по части 2 статьи 128.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ). Заместителем прокурора Гулькевичского района 22 апреля 2016 года незаконное решение дознавателя ОД ОМВД России по Гулькевичскому району от 3 июня 2015 года о возбуждении уголовного дела отменено, материал направлен в СО по Гулькевичскому району СУ СК России по Краснодарскому краю. Постановлением следователя СО по Гулькевичскому району СУ СК России по Краснодарскому краю от 3 июля 2016 года в отношении Земцова С.А. принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела по статье 128.1 УК РФ по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 24 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ). При таких обстоятельствах оснований для внесения сведений в информационный центр ГУВД Краснодарского края о привлечении Земцова С.А. к уголовной ответственности правоохранительными органами не имелось.

Разъяснил, что официальное извинение приносится в письменной форме в возможно короткий срок, но не позднее одного месяца со дня вынесения дознавателем либо следователем постановления о прекращении уголовного преследования подозреваемых или обвиняемых по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2, 5 и 6 части 1 статьи 24 или пунктами 1 и 4 - 6 части 1 статьи 27 УПК РФ, либо вступления в законную силу оправдательного приговора, постановления о прекращении уголовного преследования в связи с отказом государственного обвинителя от обвинения и (или) по иным реабилитирующим основаниям, либо принятия решения о полной или частичной отмене обвинительного приговора суда и прекращения уголовного дела в соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 27 УПК РФ, либо отмены незаконного или необоснованного постановления суда о применении принудительных мер медицинского характера. В соответствии с частью 1 статьи 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом (работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, лицом, управляющим транспортным средством, и т. п.), имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным статьями 1069 и 1070 данного Кодекса, а также по решениям Европейского Суда по правам человека имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение (часть 3.1 статьи 1081 ГК РФ). Таким образом, обращение администрации в суд общей юрисдикции с иском о взыскании обратного требования (регресса) является правом, а не обязанностью.

Вместе с тем в соответствии с положениями Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" прокурором района в Контрольно-счетную палату МО Гулькевичский район направлена информация, содержащая сведения о возможных нарушениях бюджетного законодательства при установке дорожных знаков, благоустройстве объектов дорожной инфраструктуры, непринятии мер по взысканию в местный бюджет денежных средств с должностных лиц органов местного самоуправления в порядке регресса в целях организации контрольно-ревизионных мероприятий в рамках осуществления внешнего финансового контроля. Также проверкой установлено, что ОМВД России по Гулькевичскому району (дислокация в г..Гулькевичи) длительное время безосновательно занята путем ограждения забором часть земельного участка, находящегося в муниципальной собственности в кадастровом квартале "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", и прилегающая территория к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты". Однако администрацией Гулькевичского городского поселения указанные нарушения не установлены, что влечет возможность пользования земельным участком в нарушении требований земельного законодательства. Изложенные обстоятельства послужили основанием для внесения представлений об устранении нарушений закона в адрес главы Гулькевичского городского поселения, руководства ОМВД России по Гулькевичскому району, о результатах рассмотрения которых будет дополнительно сообщено Земцову С.А. в установленный законом срок. Разъяснено, что в случае несогласия с принятым решением Земцов С.А. вправе его обжаловать вышестоящему прокурору или в суд.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о том, что ответ Земцову С.А. прокуратурой Гулькевичского района дан не по существу его обращения, а по иным доводам. Обращение Земцова С.А. об изготовлении, по его мнению, заведомо ложной экспертизы за счет бюджетных средств администрации Гулькевичского городского поселения о пригодности многоквартирного дома для проживания осталось нерассмотренным. Меры прокурорского реагирования о направлении данного сообщения для проверки в порядке статей статей 144 - 145 УПК РФ не приняты. По фактам уголовного преследования Земцов С.А. указывал на то, что информационные базы МВД не содержат соответствующих сведений, а также на то, что ему не принесены официальные извинения по фактам незаконного уголовного преследования.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами по следующим основаниям.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также установление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Законом N 59-ФЗ.

На основании пункта 3 статьи 5, частей 3 и 6 статьи 8, частью 1 статьи 9 и пунктами 4 и 5 части 1 статьи 10 Закона N 59-ФЗ обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению; государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией; запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется; гражданин имеет право получать как письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, так и уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Согласно положениям статьи 10 Закона N 2202-1 в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов; решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд (пункт 1); поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 2); ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3); запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (пункт 5).

Аналогичные положения содержатся и в Инструкции.

Согласно пунктам 5.1 и 5.8 Инструкции обращения граждан разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации; в случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок разрешения обращений продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней.

При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован и обоснован с оценкой всех доводов обращения.

В силу статьи 27 Закона N 2202-1 органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения. При этом орган прокуратуры в рамках установленных законом полномочий самостоятельно определяет порядок разрешения обращений и дает на них ответы.

Признание незаконным оспариваемого ответа административного ответчика не может служить основанием для возложения обязанности на прокуратуру принять по итогам проверки в рамках рассмотрения обращения то или иное конкретное решение, которое представляется суду верным и аргументированным, поскольку орган прокуратуры в силу закона самостоятельно определяет порядок разрешения обращений граждан, иное означало бы вмешательство в деятельность прокуратуры и ограничение самостоятельности ее органа в принятии по результатам рассмотрения обращения заявителя итогового решения в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией.

Между тем судами обеих инстанций допущено такое вмешательство в деятельность прокуратуры района, поскольку, вопреки положениям закона, суды возложили на административного ответчика обязанность устранить допущенное нарушение прав Земцова С.А. с учетом критериев полноты, мотивированности и относимости к предмету обращения, фактически предопределив содержание ответа на данное обращение.

Кроме того, решение суда не согласуется также с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в постановлении от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", о том, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом (пункт 62).

Также суды не исследовали в полном объеме, какие доводы содержало устное обращение, не приняты меры к истребованию необходимых доказательств.

Согласно статьям 176 и 180 КАС РФ решение суда должно быть законным, основанным на доказательствах, исследованных в судебном заседании.

Как указано в пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судом апелляционной инстанции допущенное судом первой инстанции нарушение, вопреки положениям статьи 308 КАС РФ, не устранено.

Таким образом, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что решения судов первой и апелляционной инстанций нельзя признать законными и обоснованными, поскольку выводы, изложенные в обжалованных судебных актах, не соответствуют обстоятельствам административного дела, в связи с чем их надлежит отменить на основании части 2 статьи 328 КАС РФ, а дело - направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, разрешить возникший административный спор в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями действующего законодательства.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Гулькевичского районного суда Краснодарского края от 13 мая 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 августа 2021 года отменить, направить административное дело N 2а-734/2021 на новое рассмотрение в Гулькевичский районный суд Краснодарского края в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 25 января 2022 года.