Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12 января 2022 г. по делу N 8а-26370/2021[88а-2145/2022-(88а-24293/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Конаревой И.А. и Мишиной И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Главного управления лесного хозяйства Омской области, поданной через суд первой инстанции 27 ноября 2021 года, на решение Омского областного суда от 30 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 октября 2021 года по административному делу N 3а-130/2021 по административному исковому заявлению Главного управления лесного хозяйства Омской области о признании недействующим в части Устава Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Самохину М.В, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, кассационную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области от 29 ноября 2005 года N 17 принят Устав Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области.

Решением Совета Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области от 29 марта 2018 года N 18, опубликованным 23 мая 2018 года в печатном издании "Исилькульский муниципальный вестник", N 1/10, пункт 19 статьи 4 Устава изложен в новой редакции.

Согласно пункту 19 статьи 4 Устава Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области (в редакции решения Совета Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области от 29 марта 2018 года N 18) к вопросам местного значения городского поселения относится в том числе организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах Исилькульского городского поселения.

Главное управление лесного хозяйства Омской области обратилось в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Устава Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области в части положений пункта 19 статьи 4 Устава, которыми к вопросам местного значения городского поселения отнесена организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах Исилькульского городского поселения.

В обоснование требований указало, что в названной части Устав не соответствует имеющим большую юридическую силу статьям 7, 23, 81-83 Лесного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 9 ноября 2020 года), положениям Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Приказу Рослесхоза N 290 от 27 июня 2007 года "О создании и определении границ лесничеств в Омской области", Лесному плану Омской области, Лесохозяйственному регламенту Исилькульского лесничества, поскольку полномочия, отнесенные оспариваемыми положениями Устава к вопросам местного значения городского поселения, являясь избыточными и нарушающими права административного истца, создают условия для предоставления лесного участка (колков) третьим лицам по решению органа, не наделенного компетенцией в области лесных отношений, тогда как названные функции в соответствии с положениями Лесного кодекса Российской Федерации предоставлены Главному управлению лесного хозяйства Омской области.

Решением Омского областного суда от 30 июня 2021 года требования административного истца оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 октября 2021 года решение Омского областного суда от 30 июня 2021 года изменено, признан недействующим с даты вступления в законную силу апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 октября 2021 года пункт 19 Устава Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области в той мере, в какой он относит к вопросам местного значения Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области в том числе организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных за пределами границ населенных пунктов Исилькульского городского поселения. В остальной части решение Омского областного суда от 30 июня 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Главное управление лесного хозяйства Омской области ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов, указывая на нарушение судами норм материального права.

Настаивает, что организация мероприятий по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов (категорий лесов) на землях, определенных статьей 23 Лесного кодекса Российской Федерации, осуществляется только на основании решения о создании лесничества и определении его границ, принятии лесохозяйственного регламента, регистрации лесного участка. По мнению кассатора, судами не дана надлежащая правовая оценка тому обстоятельству, что на территории муниципального образования отсутствуют лесные участки, принадлежащие на праве муниципальной собственности, лесничества и лесохозяйственные регламенты, что само по себе исключает правовой механизм охраны, защиты и воспроизводства лесов в силу статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации. Оспариваемые положения Устава создают неопределенность, допуская произвольное вторжение административного ответчика в регулирование вопросов, находящихся в компетенции Главного управления лесного хозяйства Омской области.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Омской области принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено по настоящему делу.

Разрешая требования по существу и оставляя их без удовлетворения, суд первой инстанции, установив, что обжалованный в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в предусмотренной форме и с соблюдением порядка его опубликования, исходил из того, что оспариваемые положения Устава муниципального образования, устанавливая полномочия органа местного самоуправления в области лесных отношений в отношении городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах Исилькульского городского поселения, полностью воспроизводят положения нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что исключает наличие противоречий между указанными положениями и нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Изменяя в части решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции, учитывая положения пунктов 3.1, 5 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ, установив на основании генерального плана, что на территории Исилькульского городского поселения земельный фонд представлен, помимо земель населенных пунктов (площадью 3586, 8 га), также землями сельскохозяйственного назначения, которыми признаются земли за границей населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства (площадью 6322, 2 га), землями промышленности, транспорта и иного специального назначения (площадью 43, 1 га) и землями лесного фонда (площадью 95, 8га), пришел к выводу о том, что не только площадь территории городского поселения, но и его границы не совпадают с площадью и границами входящего в его состав единственного населенного пункта - города Исилькуля, указал на ошибочный вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения Устава городского поселения полностью воспроизводят положения пункта 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что, заключая о тождестве оспариваемых положений Устава и положений указанного Федерального закона, суд первой инстанции не учел, что предоставленные городскому поселению названным законом полномочия территориально ограничены границами входящих в состав такого поселения населенных пунктов, в связи с чем отсутствие в тексте Устава указания на данное ограничение исключает полное тождество нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Устава Исилькульского городского поселения, и при таком положении пункт 19 Устава Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области противоречит пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в той мере, в какой он относит к вопросам местного значения Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области в том числе организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных не только в границах населенных пунктов Исилькульского городского поселения, но и за их пределами (о чем свидетельствует отсутствие в оспариваемой норме ссылки на расположение лесов особо охраняемых природных территорий непосредственно в границах населенных пунктов поселения). В остальной части суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, оставив решение суда без изменения.

Выводы судов являются правильными.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальный правовой акт не должен противоречить, в том числе, настоящему Федеральному закону.

Вопросы местного значения, которые отнесены к полномочиям городского поселения, регламентированы частью 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ.

Согласно пункту 19 части 1 статьи 14 названного закона к полномочиям городского поселения относится, в том числе, организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Согласно пункту 19 стать 4 Устава Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области (в редакции решения Совета Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области от 29 марта 2018 года N 18) к вопросам местного значения городского поселения относится в том числе организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах Исилькульского городского поселения.

В соответствии с пунктом 3.1 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ, территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, земли рекреационного назначения, земли для развития городского округа.

В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Как установлено судом апелляционной инстанции и следует из материалов по обоснованию генерального плана Исилькульского городского поселения, на территории Исилькульского городского поселения земельный фонд представлен, помимо земель населенных пунктов (площадью 3586, 8 га), также землями сельскохозяйственного назначения, которыми признаются земли за границей населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства (площадью 6322, 2 га), землями промышленности, транспорта и иного специального назначения (площадью 43, 1 га) и землями лесного фонда (площадью 95, 8га).

При таком положении суд апелляционной инстанции пришел к правомерному выводу о том, что, заключая о тождестве оспариваемых положений Устава и приведенных положений Федерального закона N 131-ФЗ, суд первой инстанции не учел, что предоставленные городскому поселению названным законоположением полномочия территориально ограничены границами входящих в состав такого поселения населенных пунктов, в связи с чем отсутствие в тексте Устава указания на данное ограничение исключает полное тождество нормы Федерального закона N 131-ФЗ и Устава Исилькульского городского поселения, и суждение суда первой инстанции о том, что оспариваемыми положениями Устава городского поселения полностью воспроизводятся положения пункта 19 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, не может быть признано обоснованным.

Изменяя при указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции правомерно исходил из того, что пункт 19 Устава Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области противоречит пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ в той мере, в какой он относит к вопросам местного значения Исилькульского городского поселения Исилькульского муниципального района Омской области в том числе организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных не только в границах населенных пунктов Исилькульского городского поселения, но и за их пределами (о чем свидетельствует отсутствие в оспариваемой норме ссылки на расположение лесов особо охраняемых природных территорий непосредственно в границах населенных пунктов поселения).

Доводы кассационной жалобы о неправомерности данного вывода суда апелляционной инстанции основаны на ошибочном толковании норм права и не могут быть основанием к отмене оспариваемых судебных актов.

Вопреки доводам кассатора, у суда кассационной инстанции не имеется оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции об отсутствии противоречий оспариваемого положения Устава частям 8-9 части 1 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статье 84, части 1 статьи 116 Лесного кодекса Российской Федерации.

Также необоснованными являются доводы кассатора о допущенном противоречии оспариваемых положений Устава положениям части 3 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку, как верно указано судами нижестоящих инстанций, данная норма регулирует вопросы местного значения сельского поселения, к числу которых Исилькульское городское поселение не относится.

Ссылка в жалобе на то обстоятельство, что осуществление оспариваемых полномочий в границах городского поселения свидетельствует о присвоении административном ответчиком компетенции административного истца, является ошибочной.

Доводы кассационной жалобы основаны на субъективной оценке установленных судами фактических обстоятельств дела и доказательств, не опровергают правильности выводов судов, в связи с чем не принимаются во внимание как необоснованные.

Несогласие с оценкой, данной судами представленным доказательствам и установленным обстоятельствам, не может служить основанием для пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке, поскольку кассационный суд общей юрисдикции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Доводы кассационной жалобы повторяют правовую позицию административного истца, выраженную в судах первой и апелляционной инстанций, были предметом исследования и оценки судами обеих инстанций, получили надлежащую правовую оценку в обжалуемых судебных актах и отклонены как несостоятельные с подробным изложением мотивов отклонения, по существу сводятся к несогласию с выводами судов в части оценки доказательств и установленных обстоятельств дела, выводов судов не опровергают и о существенных нарушениях норм материального или процессуального права, повлиявших на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов, не свидетельствуют, а потому не могут повлечь отмену судебных постановлений.

Судебная коллегия считает, что судебными инстанциями все юридически значимые обстоятельства по делу определены верно, доводы участников процесса судом проверены с достаточной полнотой, выводы судов, изложенные в решении и апелляционном определении, соответствуют собранным по делу доказательствам, соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения, оснований для отмены либо изменения судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Омского областного суда от 30 июня 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 5 октября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 января 2022 года.

Председательствующий

Судьи