Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 02 февраля 2022 г. по делу N 8а-27089/2021[88а-2760/2022-(88а-24912/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Пушкаревой Н.В, Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Алтайским краевым судом, кассационную жалобу Арцибашева Антона Игоревича на решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 13 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 19 августа 2021 года по делу N 2а-5083/2021 по административному иску Арцибашева Антона Игоревича, Вострикова Даниила Сергеевича, Щеглова Даниила Денисовича к администрации города Барнаула, председателю Комитета общественных связей и безопасности администрации города Барнаула Королеву Геннадию Васильевичу, Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю о признании решений незаконными, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения Арцибашева Антона Игоревича, Вострикова Даниила Сергеевича, а также представителя административных истцов Идоловой К.Г, поддержавших доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Арцибашев А.И, Востриков Д.С, Щеглов Д.Д. обратились в суд с административным иском о признании незаконным заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю от 10 августа 2021 года N 22-00-06/09-9566-2021; признании незаконными решений Комитета общественных связей и безопасности администрации города Барнаула, содержащихся в ответах от 10 августа 2021 года NN 510-ПМ, 511-ПМ, 512-ПМ, 513-ПМ, 514-ПМ, 515- ПМ, 516-ПМ, 517-ПМ, 518-ПМ, 519-ПМ, 520-ПМ, 521-ПМ, 522-ПМ, 525- ПМ, 526-ПМ, 527-ПМ, 528-ПМ, 529-ПМ, 530-ПМ, 531-ПМ, 532-ПМ о невозможности согласовать проведение публичных мероприятий; возложении на администрацию города Барнаула обязанности повторно рассмотреть поданные административными истцами уведомления от 9 августа 2021 года о проведении публичных мероприятий.

В обоснование иска сослались на то, что являются зарегистрированными кандидатами в депутаты Алтайского краевого Законодательного Собрания восьмого созыва в составе краевого списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением "Алтайское краевое отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации". Арцибашев А.И. также является зарегистрированным кандидатом в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва по одномандатному избирательному округу Алтайский край - Бийский одномандатный избирательный округ, зарегистрированным кандидатом в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией "Коммунистическая партия Российской Федерации".

9 августа 2021 года административными истцами в администрацию города Барнаула поданы уведомления о проведении публичных мероприятий в форме пикетирования, осуществляемого одним участником, с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции. Цель публичных мероприятий: выражение и формирование мнения по теме "Агитация за программу КПРФ. Вернем Алтаю былую славу, за Алтай без жуликов и воров!". Также указано на использование участником публичного мероприятия необходимых средств индивидуальной защиты и соблюдение социальной дистанции. Даты проведения публичных мероприятий - 13, 14, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 27, 28, 31 августа 2021 года.

Ответами от 10 августа 2021 года NN 510-ПМ, 511-ПМ, 512-ПМ, 513-ПМ, 514-ПМ, 515- ПМ, 516-ПМ, 517-ПМ, 518-ПМ, 519-ПМ, 520-ПМ, 521-ПМ, 522-ПМ, 525- ПМ, 526-ПМ, 527-ПМ, 528-ПМ, 529-ПМ, 530-ПМ, 531-ПМ, 532-ПМ административным истцам отказано в проведении заявленных публичных мероприятий со ссылкой на положения Указа Губернатора Алтайского края от 31 марта 2020 N 44 (в редакции от 5 июля 2021 года) "Об отдельных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19", а также на заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю от 10 августа 2021 года N 22-00-06/09-9566-2021, в котором Управление возражает против проведения заявленных публичных мероприятий, поскольку, учитывая заявленную цель публичного мероприятия, в условиях сложной эпидемиологической ситуации проведение публичного мероприятия может привести к массовому скоплению граждан на месте проведения публичного мероприятия, что создает в настоящее время потенциальную опасность распространения новой коронавирусной инфекции как для участников публичного мероприятия, так и для лиц, которые могут находиться в месте его проведения. Разъяснена возможность обратиться с уведомлением о проведении публичного мероприятия в форме пикета после снятия ограничительных мер на проведение массовых мероприятий на территории Алтайского края.

По мнению истцов, названные ответы не основаны на законе, поскольку запланированные агитационные мероприятия не являются массовыми мероприятиями; с заключением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю административные истцы не ознакомлены.

Полагают, что при принятии решений об отказе в проведении заявленных публичных мероприятий администрацией города Барнаула не учтены "Рекомендации кандидатам и избирательным объединениям по профилактике рисков, связанных с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19), при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации восьмого созыва, иных выборов и референдумов, назначенных на единый день голосования 19 сентября 2021 года", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 8 июля 2021 года, которые, по мнению административных истцов, позволяют проведение массовых мероприятий в период предвыборной кампании.

В результате принятия оспариваемых решений административные истцы не могут в полной мере реализовать свои права зарегистрированных кандидатов, так как лишены возможности провести предвыборную агитацию посредством проведения агитационных публичных мероприятий.

Решением Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 13 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 19 августа 2021 года, в удовлетворении заявленных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 6 декабря 2021 года, административным истцом Арцибашевым А.И. ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии нового решения об удовлетворении административного иска со ссылкой на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела. Повторяя доводы, приведенные в обоснование административного иска, настаивает на незаконности оспариваемых решений и заключения, указывая, что Указом Губернатора Алтайского края от 31 марта 2020 года N 44 "Об отдельных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID- 19" (в редакции от 5 июля 2021 года) установлены ограничения в проведении массовых мероприятий, к которым, по мнению истца, заявленное публичное мероприятие не относится. Считает, что утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 8 июля 2021 года "Рекомендации кандидатам и избирательным объединениям по профилактике рисков, связанных с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19), при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации восьмого созыва, иных выборов и референдумов, назначенных на единый день голосования 19 сентября 2021 года", подразумевают, в том числе, мероприятия, о которых истцами было указано в поданных в администрацию уведомлениях.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Щеглов Д.Д. и представители административных ответчиков в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

Разрешая по существу заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые решения вынесены уполномоченными органами, в установленном законом порядке и при наличии законных оснований, проведение заявленных истцами публичных мероприятий не представляется возможным в связи с введенными ограничениями в целях предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, представляющей опасность для окружающих, распространение которой может привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, указав, что в рассматриваемом случае имелись законные основания для ограничения гарантированного Конституцией Российской Федерации права на мирные собрания (пикетирование) в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей. Оспариваемое заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю, которое было принято во внимание администрацией при рассмотрении уведомлений административных истцов, основано на статистических данных о росте заболевания коронавирусной инфекцией в Алтайском крае и само по себе прав административных истцов не нарушает.

Выводы судов соответствуют нормам права, оснований для переоценки выводов судов по доводам жалобы не имеется.

КонституциейКонституцией Российской Федерации гражданам гарантировано право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31). Порядок реализации этого конституционного права определен положениями Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Так, пунктом 1 части 3 статьи 5 названного Федерального закона (далее - Закон о собраниях) установлено право организатора публичного мероприятия проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

Организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 7 Закона о митингах).

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган в силу пункта 2 части 1 статьи 12 Закона о собраниях обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного федерального закона.

Уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12 Закон о собраниях).

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П "По жалобе граждан Лашманкина Александра Владимировича, Шадрина Дениса Петровича и Шимоволоса Сергея Михайловича на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" разъяснено, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

Гарантированное Конституцией Российской Федерации, ее статьей 31, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Данные конституционные требования, как и требование о том, что осуществление названного права не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3), по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям, в том числе судам.

Исходя из приведенного правового регулирования и сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, имеющих значение при разрешении споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий, оценив представленные в материалы дело доказательства и обстоятельства дела в их совокупности и взаимосвязи, суды пришли к верному выводу о том, что в данном случае законные основания для ограничения права на мирные собрания имелись.

При этом судами обоснованно принято во внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" охрана здоровья граждан - это система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

На основании части 1 статьи 30 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ограничительные мероприятия (карантин) могут быть введены, в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 3 статьи 31 названного закона).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", а также постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 года N 2 "О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV", от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)", от 18 марта 2020 года N 7 "Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019" и от 30 марта 2020 года N 9 "О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019" высшие должностные лица субъектов Российской Федерации исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции обеспечивают разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мер в субъекте Российской Федерации, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Указом Губернатора Алтайского края от 31 марта 2020 года N 44 "Об отдельных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19", принятым в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Алтайского края, запрещено временно на территории Алтайского края организациям (индивидуальным предпринимателям) и гражданам проведение массовых, в том числе зрелищно-развлекательных, мероприятий, а также оказание услуг аналогичного характера (пункт 1 указа в редакции от 5 июля 2021 года).

С учетом такого регулирования суды, установив значимые для рассмотрения дела обстоятельства, пришли к правильному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемых решений (ответов) администрации города Барнаула незаконными, поскольку в рассматриваемом случае ответы на уведомления о проведении публичного мероприятия в форме одиночного пикета с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции мотивированы невозможностью его проведения в заявленном месте в заявленное время в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и обусловлены ограничительными мерами, направленными на защиту здоровья населения и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции, в связи с чем, также как и заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю, принятое во внимание администрацией при рассмотрении уведомлений, прав административных истцов не нарушают.

Согласно Перечню социально значимых заболеваний и перечню заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 715, коронавирусная инфекция (2019-nCoV) относится к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих, распространение которой может привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Пикетирование (в том числе одиночное), являясь формой публичного массового мероприятия, направлено на привлечение внимания неопределенного круга лиц, поэтому оно не исключает скопление людей около лица, проводящего одиночный пикет, что не соответствует мерам по минимизации контакта между людьми в условиях распространения коронавирусной инфекции.

Доводы административного истца об обратном основаны на ошибочном толковании положений действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Содержание судебных актов свидетельствует, что данные доводы ранее заявлялись административными истцами и были проверены судами применительно к имеющимся в их распоряжении материалам дела. Повторяя заявленные доводы, податель кассационной жалобы фактически выражает несогласие с выводами судов относительно обстоятельств дела, настаивая на их переоценке. Такие доводы, учитывая полномочия суда кассационной инстанции, определенные статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не могут быть приняты во внимание.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, ранее также являлись предметом проверки судов нижестоящих инстанций и получили надлежащую правовую оценку, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не находит.

Ссылка представителя административных истцов в ходе судебного заседания суда кассационной инстанции на наличие вновь открывшихся обстоятельств подлежит отклонению, поскольку исходя из буквального толкования положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих вопросы производства в суде кассационной инстанции, в их совокупности и взаимосвязи, при рассмотрении кассационной жалобы кассационный суд не вправе устанавливать новые обстоятельства, а также исследовать новые доказательства. При наличии вновь открывшихся обстоятельств истцы не лишены возможности обращения с соответствующим заявлением в порядке главы 37 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопреки доводам заявителя жалобы, нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г. Барнаула Алтайского края от 13 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда от 19 августа 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Арцибашева Антона Игоревича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи