Апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2022 г. по делу N 66а-135/2022

Судья Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногий А.В, рассмотрев административный материал N9а-122/2021 по частным жалобам Веселовой Е.А., Литвиненко С.В. на определение судьи Ленинградского областного суда от 3 декабря 2021 года о возвращении административного искового заявления,

УСТАНОВИЛ:

Веселова Е.А, Литвиненко О.В, Литвиненко С.В, Рохманко Т.В, Веселова В.Л, Карвонен Е.Г, Матвеева И.П, Пояйнен А.А, Королева В.Н, Богданов А.П, Беломызова И.Н, Беломызова К.В. обратились в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующим распоряжение Комитета градостроительной политики Ленинградской области от 30 ноября 2020 года N491 "О подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории с целью размещения линейного объекта "Строительство участка автомобильной дороги от автомобильной дороги "Мины-Новинка" до дер.Клетко", расположенного в Вырицком городском поселении Гатчинского муниципального района Ленинградской области".

Определением судьи Ленинградского областного суда от 15 ноября 2021 года административное исковое заявление оставлено без движения в связи с наличием ряда процессуальных недостатков; срок устранения недостатков предоставлен по 3 декабря 2021 года.

Определением судьи Ленинградского областного суда от 3 декабря 2021 года административное исковое заявление возвращено.

В частных жалобах истцы Веселова Е.А, Литвиненко С.В. просят отменить определение судьи о возвращении иска, полагая его незаконным и необоснованным, возвратить материал в суд первой инстанции для принятия административного иска к производству суда.

Частные жалобы рассмотрены судьёй апелляционной инстанции без проведения судебного заседания на основании части 2 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исследовав представленный административный материал N9а-122/2021, изучив доводы частных жалоб, судья полагает, что основания для отмены обжалуемого определения отсутствуют.

Возвращая административное исковое заявление ввиду неподсудности заявленных требований Ленинградскому областному суду, судья исходил из того, что оспариваемое распоряжение не является нормативным правовым актом, поскольку не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Выводы судьи признаются верными.

Одной из задач административного судопроизводства в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено право каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В соответствии со статьёй 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишён права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьёй, к подсудности которых оно отнесено законом.

Пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нём правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределённому кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Оспариваемым распоряжение, принятым, как следует из его преамбулы, в соответствии со статьями 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 2 статьи 1 областного закона от 7 июля 2014 года N45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", пунктом 2.6 Положения о Комитете градостроительной политики Ленинградской области, утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 9 сентября 2019 года N 421, приказом Комитета градостроительной политики Ленинградской области от 9 сентября 2020 года N 50, на основании обращения администрации Гатчинского муниципального района Ленинградской области (вх. N от ДД.ММ.ГГГГ), постановлено:

- принять решение о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории с целью размещения линейного объекта "Строительство участка автомобильной дороги от автомобильной дороги "Мины - Новинка" до дер. Клетно", расположенного в Вырицком городском поселении Гатчинского муниципального района Ленинградской области в соответствии со схемой границ территории проектирования согласно приложению N 1 к настоящему распоряжению (пункт 1);

- утвердить задание на подготовку проекта планировки территории и проекта межевания территории с целью размещения линейного объекта "Строительство участка автомобильной дороги от автомобильной дороги "Мины - Новинка" до дер. Клетно", расположенного в Вырицком городском поселении Гатчинского муниципального района Ленинградской области согласно приложению N 2 к настоящему распоряжению (пункт 2);

- утвердить задание на выполнение инженерных изысканий для подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории с целью размещения линейного объекта "Строительство участка автомобильной дороги от автомобильной дороги "Мины - Новинка" до дер. Клетно", расположенного в Вырицком городском поселении Гатчинского муниципального района Ленинградской области согласно приложению N 3 к настоящему распоряжению (пункт 3);

- срок подготовки документации по планировке территории - 24 месяца с даты принятия настоящего распоряжения (пункт 4).

Пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона Ленинградской области от 7 июля 2014 года N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" предусмотрено, что к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, относятся принятие решений о подготовке документации по планировке территории в случаях, указанных в частях 4, 4.1, 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществление проверки документации по планировке территории в случаях, указанных в частях 4, 4.1, 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятие решений об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении её на доработку с учётом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний и заключения о результатах таких общественных обсуждений или публичных слушаний в случаях, указанных в частях 4 и 4.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением случая, указанного в части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации; принятие решений об утверждении документации по планировке территории или о направлении её на доработку в случае, указанном в части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обеспечение рассмотрения документации по планировке территории на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, за исключением проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по указанной документации, либо отклонение такой документации и направление её на доработку в случаях, указанных в частях 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, принятие решений об утверждении документации по

планировке территории в случаях, указанных в частях 5, 5.1 и 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, или отклонение такой документации и направление её на доработку в случаях, указанных в частях 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учётом особенностей, установленных статьёй 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Правительством Ленинградской области 10 февраля 2014 года принято постановление N16, пунктом 1 которого утверждено Положение о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области (далее Положение о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области).

Пунктом 1.1 Положения о комитете по архитектуре и градостроительству Ленинградской области было установлено, что комитет по архитектуре и градостроительству Ленинградской области является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим полномочия субъекта Российской Федерации - Ленинградской области в сфере архитектуры и градостроительной деятельности, осуществляющим переданные Российской Федерации полномочия в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, за исключением полномочий, отнесённых к компетенции иных органов власти Ленинградской области.

Разделом 2 указанного Положения установлены полномочия Комитета.

Так, в силу подпункта 2 пункта 2.3 Положения, Комитет осуществляет полномочия в сфере общей компетенции:

в пределах своих полномочий принимает нормативные правовые акты Ленинградской области в форме приказов Комитета, а также правовые акты Ленинградской области, имеющие ненормативный характер, в форме распоряжений Комитета.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 9 сентября 2019 года N421 "Об утверждении Положения о Комитете градостроительной политики Ленинградской области, внесении изменения в постановление Правительства Ленинградской области от 23 апреля 2010 года N102 и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Ленинградской области" утверждено Положение о Комитете градостроительной политики Ленинградской области (пункт 1) (далее Положение о Комитете градостроительной политики Ленинградской области), а также признано утратившим силу постановление Правительства Ленинградской области от 10 февраля 2014 года N16 (пункт 3).

В связи с принятием постановления Правительства Ленинградской области от 9 сентября 2019 года N421 изменено наименование комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области на "Комитет градостроительной политики Ленинградской области".

В силу пункта 1.1 Положения о Комитете градостроительной политики Ленинградской области, Комитет градостроительной политики Ленинградской области является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, формирующим и реализующим градостроительную политику Ленинградской области, осуществляющим полномочия субъекта Российской Федерации - Ленинградской области в сфере градостроительной деятельности, осуществляющим переданные Российской Федерацией полномочия в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, а также отдельные полномочия субъекта Российской Федерации - Ленинградской области в сфере земельных отношений.

Разделом 2 Положения о Комитете градостроительной политики Ленинградской области регламентированы полномочия Комитета.

В силу пункта 2.6 Положения о Комитете, Комитет осуществляет полномочия по принятию решений о подготовке документации по планировке территории, о подготовке изменений в документацию по планировке территории в случаях, указанных в частях 4, 4.1, 5 и 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 2.9 Положения о Комитете, Комитет также осуществляет полномочия по принятию решений об утверждении подготовленной документации по планировке территории, изменений в документацию по планировке территории или о направлении её (их) на доработку (в том числе с учётом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний) в случаях, установленных областным законом от 7 июля 2014 года N45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области", о направлении подготовленной документации по планировке территории, изменений в документацию по планировке территории для утверждения Правительством Ленинградской области или об отклонении подготовленной документации по планировке территории и направлении её (их) на доработку в случаях, когда в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации решения об утверждении документации по планировке территории принимаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2.19 установлено, что Комитет осуществляет полномочия по принятию в пределах своих полномочий нормативных правовых актов Ленинградской области в форме приказов Комитета, а также правовых актов Ленинградской области, имеющих ненормативный характер, в форме распоряжений Комитета.

Правительством Ленинградской области 20 мая 2019 года утверждено постановление N227, которым утверждён Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 ? 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании решений органов местного самоуправления или органа исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченного Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (далее Порядок подготовки документации).

В силу раздела 2 Порядка подготовки документации, которым регламентирован порядок подготовки документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений Комитета, для получения решения о подготовке документации по планировке территории инициатор направляет в Комитет заявление о подготовке документации по планировке территории (пункт 2.1).

Форма проекта задания на выполнение инженерных изысканий для подготовки документации по планировке территории утверждается Комитетом (пункт 2.4 Порядка подготовки документации).

Основания для отказа Комитетом в принятии решения о подготовке документации по планировке территории перечислены в пункте 2.5 Порядка подготовки документации.

Согласно пункту 2.6 Порядка подготовки документации, решение о подготовке документации по планировке территории принимается Комитетом в порядке, установленном административным регламентом предоставления государственной услуги по принятию решений о подготовке документации по планировке территории, утверждаемым Комитетом в порядке, установленном Правительством Ленинградской области.

В силу пункта 2.7 Порядка подготовки документации Комитет в течение 30 дней со дня получения заявления, проекта задания на подготовку документации по планировке территории, а также проекта задания на выполнение инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории (пояснительной записки, содержащей обоснование отсутствия необходимости выполнения инженерных изысканий для подготовки документации по планировке территории), осуществляет проверку их соответствия положениям пунктов 2.2 - 2.5 настоящего Порядка и по результатам проверки принимает решение о подготовке документации по планировке территории либо отказывает в принятии такого решения с указанием причин отказа, о чём в письменной форме уведомляет инициатора.

Решение о подготовке документации по планировке территории принимается в форме правового акта Комитета. Задание на выполнение инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, утверждается Комитетом одновременно с принятием решения о подготовке документации по планировке территории (пункт 2.8. Порядка подготовки документации).

Как следует из пункта 2.9 Порядка подготовки документации, в решении Комитета о подготовке документации по планировке территории должны содержаться:

а) текстовое описание границ территории, в отношении которой будет подготавливаться документация по планировке территории;

б) сведения об инициаторе подготовки документации по планировке территории;

в) сведения о сроках подготовки документации по планировке территории;

г) схема границ территории, в отношении которой принимается решение о подготовке документации по планировке территории (приложение к решению);

е) задание на выполнение инженерных изысканий (приложение к решению) (в случае если необходимость выполнения инженерных изысканий предусмотрена постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года N402 "Об утверждении Правил выполнения инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, перечня видов инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года N 20").

В силу пункта 2.10 Порядка подготовки документации решение Комитета о подготовке документации по планировке территории в течение трёх дней со дня принятия размещается на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Оспариваемым распоряжением принято решение о подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории, утверждено задание на подготовку проекта планировки территории и проекта межевания территории с целью размещения линейного объекта, задание на выполнение инженерных изысканий для подготовки проекта планировки территории и проекта межевания.

Принятие такого решения уполномоченным компетентным органом власти является первоначальной стадией в разработке проектной документации по планировке территории, не тождественно принятию решения об утверждении проектной документации, акт об утверждении которой является нормативным.

Данное распоряжение принято в форме правового акта Комитета градостроительной политики, которое в силу изложенных выше предписаний Положения о Комитете градостроительной политики Ленинградской области, Порядка подготовки документации не является нормативным правовым актом, а фактически представляет собой распорядительный акт уполномоченного органа, утверждающий задание на разработку документации по планировке территории. Указанное распоряжение подлежит оценке в качестве формы реализации предоставленных Комитету полномочий, принято им в порядке реализации требований нормативных правовых актов в сфере градостроительства.

Оспариваемое распоряжение не содержит признаков нормативности правового акта, поскольку в нём не содержатся правила поведения (нормы), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Доводы частной жалобы не содержат процессуальных оснований для отмены определения суда.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья

определил:

определение судьи Ленинградского областного суда от 3 декабря 2021 года оставить без изменения, частные жалобы Веселовой Е.А, Литвиненко С.В. - без удовлетворения.

На состоявшиеся судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Судья: