Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. по делу N 66а-103/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Никитиной Г.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Ивановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-961/2021 по административному исковому заявлению Аксенова И.В. об оспаривании в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления

с апелляционной жалобой Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 13 сентября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, возражения представителя Аксенова И.В. - Браун С.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также - Генеральный план города Барнаула).

Решение представительного органа местного самоуправления опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 7 сентября 2019 года N 134 (5026), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 11 декабря 2019 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900579.

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов 30 января 2020 года с присвоением номера государственной регистрации RU22085218201900619.

Аксенов И.В. обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением и просил признать не действующим Генеральный план города Барнаула в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", а также не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения на тот же земельный участок.

В обоснование заявленных требований ссылается на несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части требованиям статей 23, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", критерию правовой определенности, понятие которого раскрывается в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснений законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку цель установления оспариваемых функциональной и территориальной зон не ясна. При этом указал, что является собственником спорного земельного участка и с целью осуществления строительства индивидуального жилого дома на указанном земельном участке обратился в комитет по архитектуре и развитию г. Барнаула. Однако был уведомлен о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на спорном земельном участке, в связи с отнесением спорного земельного участка Правилами землепользования и застройки к территориальной зоне озелененных территорий специального назначения (СН-3), градостроительный регламент которой не предусматривает возможности размещения индивидуальных жилых домов.

Решением Алтайского краевого суда от 13 сентября 2021 года административные исковые требования удовлетворены. Постановлено признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу приложения 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий специального назначения на территорию земельного участка по "адрес", и приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения (СН-3) на земельный участок по "адрес".

В апелляционной жалобе Барнаульская городская Дума просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Со ссылкой на положения статей 1, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывает, что поскольку генеральный план является документом, определяющим, в том числе, перспективное развитие территории городского округа, то несоответствие планируемого функционального зонирования части территории городского округа фактическому землепользованию в районе земельного участка административного истца не является, с учетом нахождения на земельном участке самовольной постройки, основанием для признания оспариваемых нормативных правовых актов не действующими. Суд не в полной мере учел доказательства, подтверждающие нахождение объекта повышенной опасности - скотомогильника на территории пос. Центральный, обладающего нормативной санитарно-защитной зоной, установленной в соответствии с действующим законодательством, в которую входит земельный участок административного истца. Функциональная зона совпадает с границей санитарно-защитной зоны скотомогильника, установленной при разработке Генерального плана на основании информации, представленной уполномоченным органом - Управлением ветеринарии Алтайского края. Норма права, изменяющая или полностью исключающая размер санитарно-защитной зоны от скотомогильника в случае его закрытия, в действующем законодательстве отсутствует. При использовании вышеуказанного земельного участка создается реальная угроза жизни и здоровью граждан.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции с учетом представленных административным ответчиком доказательств соблюдения процедуры принятия Генерального плана города Барнаула, Правил землепользования и застройки, а также вступивших в законную силу судебных актов, по которым оспариваемые нормативные правовые акты были предметом судебной проверки, сделал правомерный вывод, что Генеральный план города Барнаула и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения.

Территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ).

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план сельского поселения как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Как установлено судом, что Аксенов И.В. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". с кадастровым номером N.

Из материалов дела следует, что в соответствии с ранее действовавшими Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки, земельный участок находился в функциональной и территориальной зонах жилищного строительства. В оспариваемых нормативных правовых актах функциональное зонирование и, как следствие, территориальное зонирование изменено.

Согласно Генеральному плану города Барнаула функциональная зона озелененных территорий специального назначения отнесена к группе функциональных зон специального назначения наряду с функциональной зоной кладбищ и функциональной зоной складирования и размещения отходов.

Функциональная зона складирования и захоронения отходов совпадает с расположением недействующего скотомогильника, сведения о котором представлены Управлением ветеринарии Алтайского края со ссылкой на оформление, ветеринарно - санитарной карточки объекта. Оспариваемая административным истцом функциональная зона озелененных территорий специального назначения установлена в Генеральном плане города Барнаула вокруг функциональной зоны складирования и захоронения отходов в радиусе около 1 000 м на территории поселка Центральный.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспоренные положения не отвечают требованиям правовой определенности.

Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Учитывая, что в текстовой части Генерального плана описание назначения, видов использования функциональной зоны озелененных территорий специального назначения не приведено. Указание в качестве объектов местного значения, планируемых к размещению в данной зоне, канализационно-насосных станций не является определяющим, а на планируемое размещение какого-либо иного объекта специального назначения в оспариваемой функциональной зоне либо рядом с ней в Генеральном плане не указано, тем самым в соответствующей части оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает критерию правовой определенности и допускает его неоднозначное толкование.

Между тем, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации принцип равенства всех перед законом и судом, может быть обеспечен лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению названного принципа.

В силу изложенного в части удовлетворения требований об оспаривании Генерального плана выводы суда являются правильными.

При таких обстоятельствах, суд правомерно указал, что поскольку градостроительный регламент территориальной зоны озелененных территорий специального назначения в статье 73 Правил землепользования и застройки не предусматривает в качестве основного, условно - разрешенного или вспомогательного использования размещение жилой застройки (что даже при вышеизложенных обстоятельствах не затрагивало бы и не нарушало права административного истца функциональным зонированием территории), то не может быть признано соответствующим закону и Приложение 1 Правил землепользования и застройки города Барнаула в части распространения территориальной зоны озелененных территорий специального назначения на земельный участок административного истца.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы административного ответчика о том, что размер функциональной зоны озелененных территорий специального назначения вокруг функциональной зоны складирования и размещения отходов установлен в размере нормативной санитарно-защитной зоны скотомогильника (1000м).

Исходя из положений части 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 4.2 СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании соответствующих документов.

Вместе с тем, как следует из материалов административного дела, такое решение не принималось, уровень вредного влияния недействующего скотомогильника на окружающую среду не исследовался.

Довод административного ответчика о том, что генеральный план не всегда учитывает фактическое землепользование, а направлен на устойчивое развитие муниципального образования, правомерно признан судом обоснованным, но не влияющим в данном случае на выводы суда, которые не сводятся к несоответствию оспариваемых нормативных правовых актов фактическому землепользованию поселка Центральный города Барнаула.

Исходя из указанных обстоятельств являются правильными выводы суда о несостоятельности доводов административного ответчика об обосновании размера оспариваемой функциональной зоны, исходя из размера нормативной санитарно-защитной зоны скотомогильника и, как следствие - о том, что назначение установленной Генеральным планом функциональной зоны озелененных территорий специального назначения согласуется с положениями части 13 статьи 35 ГрК РФ.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 13 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 января 2022 года