Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. по делу N 66а-112/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Никитиной Г.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Ивановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1261/2021 по административному исковому заявлению и.о. прокурора Алтайского края о признании не действующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденный постановлением Правительства Алтайского края от 30 декабря 2020 года N 577, по апелляционным жалобам Правительства Алтайского края, Министерства здравоохранения Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 4 октября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, возражение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

30 декабря 2020 года Правительством Алтайского края принято постановление N 577, пунктом 1 которого утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (далее также - региональная программа).

Текст нормативного правового акта размещен на официальном интернет-портале правовой информации 30 декабря 2020 года.

Постановлением Правительства Алтайского края от 23 июля 2021 года N 274 и от 30 июля 2021 года N 284 в региональную программу внесены изменения, которые опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации.

Прокурор Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 5 раздела VI в части слов "на 2021 год - 0, 1975 посещения на 1 жителя, на 2022 год - 0, 198841 посещения на 1 жителя, на 2023 год - 0, 200234 посещения на 1 жителя (включая медицинскую помощь, оказываемую выездными психиатрическими бригадами), из них", "на 2022 год - 0, 026177 посещения на 1 жителя, на 2023 год - 0, 026361 посещения на 1 жителя", "на 2022 год - 0, 006242 посещения на 1 жителя, на 2023 год - 0, 006286 посещения на 1 жителя", абзацев 11, 21, 25, 29 раздела VI, абзаца 48 раздела VII в части слов "в 2022 году - 3308, 02 рубля и в 2023 году - 2891, 04 рубля" региональной программы.

В обоснование административных исковых требований указал, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит положениям частей 1, 3 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-Ф3 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ), нормам Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2020 года N 2299 (далее по тексту также - Федеральная программа), поскольку содержит заниженные нормативы объемов оказания медицинской помощи, величины подушевого финансирования, чем это установлено Федеральной программой.

Решением Алтайского краевого суда от 4 октября 2021 года административные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Правительство Алтайского края обратилось в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что часть 1 статьи 16, часть 1 и пункт 8 части 2 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ, пункт 3 статьи 8 Закона Алтайского края от 8 апреля 2013 года N 10-ЗС "О регулировании отдельных отношений в сфере охраны здоровья граждан на территории Алтайского края" не содержат императивной оговорки о том, что органы государственной власти должны устанавливать оспариваемые нормативы в размере средних нормативов, предусмотренных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утвержденной Правительством Российской Федерации. Напротив, согласно пункту 5 части 4 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданами медицинской помощи учитывается такой критерий как сбалансированность объема медицинской помощи и ее финансового обеспечения. В соответствии с положениями статей 31 и 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации обязан обеспечить сбалансированность бюджета исходя из соответствия расходов бюджета его доходам. Алтайский край установилте нормативы объема медицинской помощи, которые он может финансово обеспечить.

Также с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции обратилось Министерство здравоохранения Алтайского края, в которой просит решение суда отменить, в удовлетворении административного иска отказать. Доводы апелляционной жалобы Министерства здравоохранения Алтайского края аналогичны доводам, изложенным в апелляционной жалобе Правительством Алтайского края.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвовавшим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Проанализировав положения части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи 21 и пункт 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" суд первой инстанции сделал правильный вывод, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании не действительными нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения относительно компетенции федерального центра и регионов закреплены в подпункте 7 пункта 1 статьи 62 Устава (Основного закона) Алтайского края от 5 июня 1995 года N 3-ЗС, предусматривающим нахождение в совместном ведении Российской Федерации и Алтайского края координации вопросов здравоохранения.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, в том числе гарантии доступности и качества медицинской помощи, предусматривающие предоставление медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определены Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ (пункт 3 статьи 1, пункт 5 статьи 10, часть 2 статьи 19).

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по вопросам здравоохранения и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установилобъемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с федеральной программой.

В абзаце третьем раздела I "Общие положения" Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2019 года N 1610, содержится предписание о необходимости принимать территориальные программы в соответствии с федеральной программой.

Разделом VI Федеральной программы утверждены средние нормативы объема медицинской помощи, разделом VII - средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования.

Суд первой инстанции, сопоставив положения о нормативах объема медицинской помощи и нормативах финансирования Алтайского края с аналогичными нормами Федеральной программы, правомерно констатировал, что оспариваемые нормативы определены Правительством Алтайского края в меньшем объеме по сравнению с аналогичными нормативами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В силу раздела VI Федеральной программы нормативы объема медицинской помощи, финансируемые за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, с учетом более низкого (по сравнению со среднероссийским) уровня заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний на основе реальной потребности населения, установленные в территориальных программах дифференцированные нормативы объема медицинской помощи могут быть обосновано ниже средних нормативов, предусмотренных разделом VI Федеральной программы.

Соответственно, установление субъектом Российской Федерации более низких нормативов возможно только с учетом объективных обстоятельств, правом произвольно занижать нормативы оказания бесплатной медицинской помощи регионы не наделены.

Между тем как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела Правительством Алтайского края и Министерством здравоохранения Алтайского края не представлено доказательств проведения соответствующих обоснований и расчетов, подтверждающих наличие объективных обстоятельств, с учетом которых оспариваемые нормативы объема медицинской помощи установлены в заниженном размере. Напротив, по сведениям заинтересованного лица уровень смертности населения Алтайского края по социально значимым причинам за 2017-2020 годы и 7 месяцев 2021 года выше среднероссийского уровня.

Доказательств влияния иных перечисленных в разделе VI Программы критериев определения объема медицинской помощи на установленные региональной программой нормативы не представлено.

Судебная коллегия также отмечает, что Алтайский край не отнесен к числу субъектов Российской Федерации, в которых могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объема медицинской помощи, установленным Федеральной программой (раздел 4 письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 24 декабря 2019 года N 11-7/И/2-12330 "О направлении разъяснений по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов").

С учетом вышеизложенных положений закона и обстоятельств административного дела судом первой инстанции верно принято решение о признании оспариваемых положений разделов VI и VII Территориальной программы не действующими, поскольку они противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушают права жителей Алтайского края на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи.

Указание в апелляционной жалобе на то, что субъект Российской Федерации обязан обеспечить сбалансированность бюджета исходя из соответствия расходов бюджета его доходам и поэтому Алтайский край установилте нормативы объема медицинской помощи, который он может финансово обеспечить, не может служить поводом к отмене законного и обоснованного решения.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 4 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Алтайского края и Министерства здравоохранения Алтайского края - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 января 2022 года