Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 19 января 2022 г. по делу N 8а-23874/2021[88а-770/2022-(88а-22300/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Рябинина К.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Баранова А.В. на решение Кировского городского суда Ленинградской области от 30 апреля 2021 года (N 2а-718/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 9 сентября 2021 года (N 33а-6112/2021) по административному исковому заявлению Баранова А.В. к руководителю Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области Шелякову И.М, заместителю руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области Ситниковой Е.В, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии процессуального решения по заявлению о возбуждении дела об административном правонарушении, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения Баранова А.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя заинтересованного лица Тетели А.В. Калининой А.Е, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Баранов А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к руководителю Управления Росреестра по Ленинградской области Шелякову И.М. о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии предусмотренного законом процессуального решения по поступившему от Баранова А.В. заявлению о привлечении Тетели А.В. к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (самовольное занятие земельного участка). Помимо признания незаконным бездействия просит обязать устранить нарушение его прав. Ссылается на то, что обратился через интернет-приемную к административному ответчику с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Тетели А.В. в связи с использованием им части земель общего пользования СНТ "Восход", примыкающих к его земельному участку. Административным ответчиком не было вынесено ни постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Тетели А.В, ни постановления об отказе в возбуждении дела в порядке части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместо полагающегося, по его мнению, постановления в порядке статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административным истцом получен ответ Управления Росреестра от 13 октября 2020 года за подписью заместителя руководителя Ситниковой Е.В, в котором указано на проведение административного обследования объекта земельных отношений, на организацию и проведение внеплановой проверки, на представленный председателем СНТ "Восход" протокол N 1 отчетного собрания уполномоченных членов СНТ "Восход" от 3 мая 2013 года и выписку N 1 из данного протокола, в соответствии с которыми Тетеле А.В. предоставлен в пользование земельный участок. В ответе Управления Росреестра указано на отсутствие состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и на отсутствие нарушений действующего законодательства.

Административный истец считает, что непринятием административным ответчиком в порядке статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях процессуального документа в виде постановления об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, нарушены его права, поскольку он лишен возможности реализовать право на обжалование данного постановления в порядке статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В качестве административных ответчиков привлечены заместитель руководителя Управления Росреестра по Ленинградской области Ситникова Е.В, Управление Росреестра по Ленинградской области, в качестве заинтересованных лиц - Тетеля А.В. и СНТ "Восход".

Решением Кировского городского суда Ленинградской области от 30 апреля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 9 сентября 2021 года, вышеуказанные административные исковые требования Баранова А.В. оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе на решение Кировского городского суда Ленинградской области от 30 апреля 2021 года и апелляционное определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 9 сентября 2021 года, поступившей в суд первой инстанции 18 ноября 2021 года, Баранов А.В. ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их незаконными и необоснованными, настаивая на доводах административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Материалами дела установлено, что Баранов А.В. 8 июня 2020 года направил на имя руководителя Управления Росреестра по Ленинградской области Шелякова И.М. заявление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении Тетели А.В. по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившегося в самовольном, по мнению заявителя, занятии части земель общего пользования СНТ "Восход", примыкающих к земельному участку Тетели А.В, площадью 400 кв.м.

Баранов А.В. указал в заявлении, что правонарушением, совершенным Тетелей А.В. причинен ущерб интересам Баранова А.В, так как в результате незаконного ограждения им земельного участка общего пользования Баранов А.В. лишен возможности пользоваться участком, который принадлежит ему на праве долевой собственности с другими членами СНТ.

По факту данного обращения Управлением Росреестра по Ленинградской области принято решение о проведении административного обследования земельного участка по адресу: "адрес" В дальнейшем была проведена внеплановая проверка соблюдения требований земельного законодательства, составлен акт проверки, согласно которому в ходе проверки нарушений действующего законодательства не выявлено.

В своем ответе от 13 октября 2020 года N административному истцу Управлением Росреестра сообщено, что в соответствии с межевым планом и схемой расположения земельного участка правообладатель земельного участка (Тетеля А.В.) использует в едином заборе свой участок и часть земель СНТ "Восход" Фрунзенского района в соответствии с протоколом N 1 отчетного собрания уполномоченных членов СНТ "Восход" Фрунзенского района от 3 мая 2013 года и выпиской N 1 из данного протокола. Согласно данному протоколу Тетеле А.В. предоставлен в пользование земельный участок площадью 320 кв.м. земель СНТ "Восход" Фрунзенского района и установлена оплата за использование земельного участка.

Статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

В ответе Управления Росреестра от 13 октября 2020 года административному истцу также указано на то, что отсутствие со стороны Тетели А.В. регистрации права пользования земельным участком, не образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; диспозиция статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не охватывает противоправные деяния по использованию земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.

Также в названном ответе приведены разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2011 года N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в соответствии с которыми при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за названные правонарушения судам следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке (абзац 2 пункта 1 указанного Постановления).

В связи с тем, что в ходе проверки уполномоченным органом было установлено, что площадь земельного участка с кадастровым номером N, правообладателем которого является Тетеля А.В, увеличена на 320 кв.м, однако Тетеля А.В. занимает земельный участок не самовольно, с учетом отсутствия сведений об отмене решения общего собрания СНТ "Восход" Фрунзенского района, выражена воля собственника в установленном порядке на момент вынесения в соответствии с протоколом N 1 отчетного собрания уполномоченных членов СНТ "Восход" от 3 мая 2013 года, нарушений действующего законодательства по результатам проверки не выявлено.

Ответ от 13 октября 2020 года в адрес административного истца подписан заместителем руководителя Управления Росреестра по Ленинградской области Ситниковой Е.В.

Разрешая заявленные Барановым А.В. требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение является правомерным, принятым уполномоченным должностным лицом в соответствии с установленным порядком рассмотрения обращений на основе полученных в результате проверки документов.

Проверяя законность и обоснованность решения суда в апелляционном порядке, судебная коллегия с указанными выводами суда согласилась.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются, в том числе, сообщения и заявлении физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие событии административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 настоящего Кодекса).

Частью 3 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 названной статьи, и достаточных данных указывающих на наличие события административного правонарушения.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Указанное определение может быть обжаловано в порядке, установленном главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (часть статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2021 года N 9-П "По делу о проверке конституционности части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Я.", при поступлении обращения гражданина или объединения граждан уполномоченное должностное лицо обязано с учетом характера и содержания обращения определить в пределах своих полномочий, в каком порядке оно подлежит рассмотрению, имея в виду, что наряду с общим порядком рассмотрения обращений граждан, предусмотренным Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", согласно данному Федеральному закону федеральными конституционными законами или иными федеральными законами может устанавливаться особый порядок рассмотрения отдельных видов обращений граждан и их объединений (часть 2 статьи 1). Так, согласно статье 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сообщения и заявления физических и юридических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, за исключением правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 и статьей 14.52 этого Кодекса, являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (пункт 3 части 1), подлежат рассмотрению должностными лицами, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 2) и которые при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, могут возбудить дело о нем (часть 3).

Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на событие правонарушения, этот Кодекс исключает возможность начала производства по делу, в частности, при отсутствии события или состава административного правонарушения (пункты 1 и 2 части 1 статьи 24.5). Соответственно, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных, указывающих на имевшее место административное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения.

Проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных соответствующим Федеральным законом или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного этим Кодексом, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. Однако этот порядок не распространяется на случаи, когда уполномоченное должностное лицо в ходе рассмотрения обращения установит, что в нем отсутствуют данные, указывающие на наличие события конкретного административного правонарушения (то есть информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения и может быть проверена), или обращение направлено должностному лицу, не уполномоченному возбуждать дела о соответствующем виде административных правонарушений. В таких случаях должностное лицо, рассмотревшее обращение, принимает по нему решение в пределах своей компетенции в соответствии с отраслевой природой обращения.

В силу части 5 статьи 28.1 этого Кодекса при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении по обращению физического или юридического лица, содержащему данные о наличии события административного правонарушения, уполномоченным должностным лицом, рассмотревшим обращение, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Этот Кодекс не предусматривает возможность отказа в возбуждении дела в иной форме, в том числе в форме письменного ответа, направляемого заявителю по правилам Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Подобное регулирование отвечает принципам справедливости, законности, равенства, правовой определенности, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, гарантиям государственной защиты прав и свобод, требованиям к ограничению прав и свобод, вытекающим из статей 2, 15 (часть 2), 17 - 19, 33, 45 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, выводы судов о том, что заявление Баранова А.В. правомерно рассмотрено в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" противоречат закону и фактическим обстоятельствам административного дела.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судебному решению, которые предусматривают, что решение суда должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Такое правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел (пункт 3 статьи 3 названного Кодекса), не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты, без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного кодекса). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет наряду с соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия), порядок их принятия, если такой порядок установлен, основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Эти требования процессуального закона применительно к заявленному Барановым А.В. требованию об оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии административным ответчиком в порядке статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях процессуального документа в виде постановления об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, судами не выполнены.

Выводы суда апелляционной инстанции о том, что Баранов А.В. не относится к лицам, которые могут обжаловать отказ в возбуждении дела об административном правонарушении, не соответствуют закону.

Согласно части 1 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд лицами, указанными в статьях 25.1-25.5.1 названного Кодекса.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 25.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. Потерпевший вправе знакомиться со всеми материалами дела об административном правонарушении, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью представителя, обжаловать постановление по данному делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", исходя из части 3 статьи 25.2 указанного Кодекса право потерпевшего на участие в деле об административном правонарушении должно быть обеспечено независимо от того, является ли наступление последствий признаком состава административного правонарушения.

Баранов А.В, обращаясь в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области, в заявлении указывал, что является потерпевшим, поскольку в результате совершенного административного правонарушения он лишен возможности пользоваться находящимся у него на праве долевой собственности земельным участком.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, суды не выполнили.

Учитывая, что судами обеих инстанций допущены нарушения норм материального и процессуального права, повлекшие принятие неправильного судебного акта, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в Кировский городской суд Ленинградской области.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть вышеизложенное и принять судебное постановление в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кировского городского суда Ленинградской области от 30 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 9 сентября 2021 года отменить, административное дело по административному исковому заявлению Баранова А.В. к руководителю Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области Шелякову И.М, заместителю руководителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области Ситниковой Е.В, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии процессуального решения по заявлению о возбуждении дела об административном правонарушении, возложении обязанности устранить допущенные нарушения направить на новое рассмотрение в Кировский городской суд Ленинградской области.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 2 февраля 2022 года.