Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 февраля 2022 г. по делу N 66а-324/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Мироновой Н.В, Калугина Д.М, при секретаре Кулагиной А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С, Г. об оспаривании в части постановление Правительства Пермского края от 23 декабря 2020 года N993 -п "О внесении изменений в постановление Правительства Пермского края от 27 декабря 2009 года N780-п "Об утверждении схемы территориального планирования Пермского края"

по апелляционной жалобе Г. на решение Пермского краевого суда от 14 октября 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного иска.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, объяснения Г, представителя Правительства Пермского края ФИО1, представителя Министерства транспорта Пермского края ФИО3, представителя Правительства Пермского края и Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края ФИО2, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Пермского края от 23 декабря 2020 года N993-п внесены изменения в постановление Правительства Пермского края от 27 декабря 2009 года N780-п "Об утверждении схемы территориального планирования Пермского края" (далее также постановление Правительства Пермского края от 27 декабря 2009 года N780-п, Схема территориального планирования). Схема территориального планирования Пермского края изложена в новой редакции, в том числе с указанием в разделе "Мостовые сооружения и тоннели" объекта "Мостовой переход через р. Каму в створе ул. Крисанова с подходами" номер на карте "1.2.26", код объекта "602031601", назначение объекта "развитие автомобильного транспорта регионального или межмуниципального значения".

Указанное постановление опубликовано в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N52, том 2, 28 декабря 2020 года, размещено на официальном сайте Правительства Пермского края https://gov.permkrai.ru, 31 декабря 2020 года.

С. и Г. обратились в Пермский краевой суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим постановление Правительства Пермского края от 23 декабря 2020 года N993-п "О внесении изменений в постановление Правительства Пермского края от 27 декабря 2009 года N780-п "Об утверждении схемы территориального планирования Пермского края" (далее также - Постановлением Правительства Пермского края от 23 декабря 2020 года N993-п) в части включения в Схему территориального планирования объекта развития автомобильного транспорта регионального или межмуниципального значения "Мостовой переход через р. Кама в створе ул. Крисанова с подходами" с кодом "602031601" и обозначенного на картах "1.2.26".

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что Схема территориального планирования является документом стратегического планирования субъекта Российской Федерации и должна выноситься на общественное обсуждение, что подразумевает необходимость публикации Схемы территориального планирования на сайте Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, что сделано не было. Полагают, что эти обстоятельства лишили административных истцов возможности ознакомиться с вариантами местоположения моста, представить замечания и предложения.

Решением Пермского краевого суда от 14 октября 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Г. просит отменить решение суда как незаконное и принять новый судебный акт, удовлетворив заявленные требования. Заявитель жалобы указывает на нарушение процедуры общественного обсуждения, о назначении которой не выносилось какого-либо нормативного правового акта. Полагает, что административный ответчик, вопреки нормам действующего законодательства, не обеспечил реального участия в публичном обсуждении заинтересованных лиц. Не соглашается с выводами суда о том, что размещение информации о проведении публичного обсуждения на сайте ГАС "Управление" можно расценить как надлежащее опубликование извещения в федеральной информационной системе стратегического планирования (далее также - ФИС СП). Указывает, что отсутствие собственности у административных истцов в районе запланированного строительства не имеет правового значения для правильного разрешения спора.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Пермского края, Министерством по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края и участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых последние просят решение суда оставить без изменения.

В суде апелляционной инстанции Г, доводы апелляционной жалобы поддержал, просил отменить решение суда. Представители Правительства Пермского края, Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, Министерства транспорта Пермского края просили отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, решение суда оставить без изменения. Участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда законно.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Планировка территории в соответствии со статьей 1 ГрК РФ является одним из видов градостроительной деятельности. Планировка территории осуществляется в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования, также являющимися видами градостроительной деятельности.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Документами территориального планирования субъекта Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 14 ГрК РФ).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации (пункт 42 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", далее также - Федеральный закон N184-ФЗ). Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 15 ГрК РФ).

Содержание документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, порядок подготовки и утверждения схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, согласования проекта схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации урегулированы статьями 14 - 16 ГрК РФ.

На территории Пермского края спорные правоотношения регулируются положениями Закона Пермского края от 14 сентября 2011 года N805-ПК "О градостроительной деятельности в Пермском крае".

Оспариваемое Постановлением Правительства Пермского края от 23 декабря 2020 года N993-п было подписано губернатором Пермского края, которым в соответствии с пунктом 3 Устава Пермского края, указом губернатора Пермского края от 18 сентября 2017 года N125, принятые на себя исполнение полномочий председателя Правительства Пермского края.

С учетом изложенного, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и правил опубликования, что не оспаривается участниками спора.

Исследовав представленные в дело материалы, проанализировав нормы статей 14 - 16 ГрК РФ, Закона Пермского края от 14 сентября 2011 года N805-ПК "О градостроительной деятельности в Пермском крае" и установив правильность их применения, суд первой инстанции также сделал обоснованный вывод о соблюдении порядка и процедуры принятия Постановлением Правительства Пермского края от 23 декабря 2020 года N993-п, с чем не соглашается заявитель апелляционной жалобы.

Однако следует учесть, что названные нормы, как и положения статьи 5.1 ГрК РФ, не содержат обязательного требования о проведении общественных обсуждений по проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации.

При этом согласно части 4 статьи 11 Федерального закона от 28 июня 2014 года N172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее также - Закон N172-ФЗ) схема территориального планирования субъекта Российской Федерации отнесена к документам стратегического планирования.

Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации разрабатывается в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и основывается на положениях стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, стратегий социально-экономического развития макрорегионов и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации с учетом требований, определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации и схемами территориального планирования Российской Федерации (статья 38 Закона N172-ФЗ).

Проекты документов стратегического планирования выносятся на общественное обсуждение с учетом требований законодательства Российской Федерации, в том числе законодательства Российской Федерации о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом "данные изъяты". Форма, порядок и сроки общественного обсуждения проекта документа стратегического планирования определяются согласно полномочиям Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. В целях обеспечения открытости и доступности информации об основных положениях документов стратегического планирования их проекты подлежат размещению на официальном сайте органа, ответственного за разработку документа стратегического планирования, а также на общедоступном информационном ресурсе стратегического планирования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (части 1, 2 и 4 статьи 13 Закона N172-ФЗ).

В соответствии с частями 3 и 4 статьи 8 Закона Пермского края от 14 сентября 2011 года N805-ПК "О градостроительной деятельности в Пермском крае" Правительство Пермского края обеспечивает доступ к проекту схемы территориального планирования Пермского края и материалам по ее обоснованию в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, не менее чем за три месяца до ее утверждения. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования Пермского края, а также предложения о внесении изменений в схему территориального планирования Пермского края. Указанные предложения направляются в письменном виде в Правительство Пермского края и подлежат рассмотрению в тридцатидневный срок. Заинтересованное лицо должно быть в письменной форме уведомлено о результатах рассмотрения его предложения.

Судом установлено, что проект Схемы территориального планирования Пермского края был размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования для всеобщего сведения, что соответствует пунктам 2.2 и 3.2 Положения о проведении общественного обсуждения проектов схемы территориального планирования Пермского края, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 20 мая 2020 года N328-п, обеспечив тем самым, вопреки доводам апелляционной жалобы, возможность реального участия в публичном обсуждении проекта заинтересованными лицами. Ссылка заявителя апелляционной жалобы на затруднения при поиски проекта Схемы территориального планирования в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", указанных выводов суда первой инстанции не опровергает, а утверждение о необходимости принятия отдельного нормативного правового акта о проведении общественного обсуждения, не основано на нормах действующего законодательства. В свою очередь, из представленных доказательств следует, что проект Схемы территориального планирования фактически являлся предметом общественных обсуждений с 1 октября 2020 года по 7 октября 2020 года с указанием обязательной информации, предусмотренной упомянутым положением.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что размещение информации о проведении публичного обсуждения на сайте ГАС "Управление" нельзя расценить как надлежащее опубликование извещения в федеральной информационной системе стратегического планирования, напрямую противоречит положениям подпункта "е" пункта 4 "Положения о государственной автоматизированной информационной системе "Управление", утвержденного Постановление Правительства РФ от 25декбаря 2009 года N1088, в связи с чем отклоняются судебной коллегией как несостоятельные.

Судебной коллегией принимается во внимание, что проект Схемы территориального планирования не был размещен на официальном сайте Разработчика - Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края, а на сайте ГАС "Управление" не размещались картографические материалы, однако приходит к выводу, что это обстоятельство не может послужить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим. При этом судом апелляционной инстанции учитывается, что текстовые материалы по обоснованию проекта содержат подробные описание выбранных вариантов планировочных решений, которые не противоречат картографическим материалам. Помимо изложенного, проект Схемы территориального планирования в полном объеме (с картографическими материалами) был размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также ФГИС ТП) заблаговременно до проведения общественного обсуждения (24 августа 2020 года), что не оспаривается административным истцом. Таким образом административным ответчиком была обеспечена возможность ознакомления с проектом Схемы территориального планирования на момент проведения общественного обсуждения.

Также судебная коллегия отмечает, что из пояснений Г. в суде апелляционной инстанции следует, ненадлежащая, по мнению административного истца, организация процедуры общественного обсуждения лишило его возможности представить свои возражения и предложения относительно месторасположения мостового перехода через р. Кама, однако оспариваемым нормативным правовым актом указанное место не определялось. Месторасположение мостового перехода определено в нем как городской округ город Пермь (т. 3 л.д. 17-19), проектные работы с вариантами его непосредственного размещения находятся в работе, что следует как из пояснений заинтересованных лиц, так и ходатайства с приложенными документами, поступившими в заседание судебной коллегии (1 февраля 2022 года) от Г. Таким образом доказательств нарушения своих прав и законных интересов оспариваемым нормативным правовым актом административными истцами в суды обеих инстанций не представлено. Указание административного истца на отсутствие реальной правовой возможности повлиять на выбор месторасположения спорного мостового перехода при проведении проектных работ, не может быть предметом настоящего судебного заседания. Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

В части доводов о наличии у заявителя жалобы субъективного права оспорить Схему территориального планирования, судебная коллегия считает необходимым отметить, что часть 3 статьи 15 ГрК РФ устанавливает обязательность согласования схемы территориального планирования субъекта РФ с тремя категориями публично-правовых образований: во-первых, с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, во-вторых с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, имеющих общую границу с субъектами РФ, которые обеспечили подготовку проекта схемы территориального планирования, и, в-третьих, с органами местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлены предложения по территориальному планированию.

Нормами пункта 5 статьи 15 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено право заинтересованных лиц представить предложения по проекту схемы территориального планирования, а пунктом 7 указанной статьи предусмотрено право правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства оспорить схему территориального планирования в случае, если их права нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схемы.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, действующее нормативное регулирование связывает право на оспаривание схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации с наличием у лица, намеренного её оспорить, объектов недвижимого имущества, так как законодатель усматривает возможные нарушения прав и законных интересов утверждением схемы территориального планирования именно данной категории лиц. При этом, конструкция нормы предполагают возможность такого оспаривания как на стадии проекта схемы территориального планирования, так и после ее утверждения. В любом случае из материалов настоящего административного дела усматривается, что заявитель апелляционной жалобы реализовал предоставленное пунктом 7 статьи 15 Градостроительного кодекса РФ право на обжалование документа территориального планирования, что в свою очередь не является свидетельством незаконности обжалуемого нормативного правового акта.

В целом доводы апелляционной жалобы, фактически повторяют правовую позицию заявителя жалобы при рассмотрении дела по существу, получившую надлежащую правовую оценку суда первой инстанции, аргументированно изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 14 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Г. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 4 февраля 2022 года

Председательствующий

Судьи