Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 января 2022 г. по делу N 8а-34618/2021[88а-5972/2022-(88а-36866/2021)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы АнисимоваВ.Г. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от18 августа 2021года по административному делу по административному исковому заявлению Анисимова В.Г. об оспаривании решения городской Думы Краснодара в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение представителя АнисимоваВ.Г. по доверенности Медяника С.А, настаивавшего на удовлетворении кассационной жалобы, объяснения представителя городской Думы Краснодара по доверенности Накончного Г.А, представителя администрации муниципального образования г. Краснодар по доверенности Бычкова А.В, заключение прокурора Капитан-Дубровской Е.Н, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Анисимов В.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим генеральный план муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской думы Краснодара от2сентября 2020 года N 100 п. 1, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу:г. "адрес", к зоне специализированной общественной застройки с размещением объекта местного значения - дошкольной образовательной организации.

Также просил установить для земельного участка с кадастровым номером N многофункциональную общественно-деловую зону.

Решением Краснодарского краевого суда от14апреля 2021 года исковые требования удовлетворены в части. Суд признал недействующим со дня вступления решения в законную силу генеральный план муниципального образования город Краснодар, утвержденный решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1, в части отнесения земельного участка с N к зоне специализированной общественной застройки с размещением объекта местного значения - дошкольной образовательной организации. В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

На городскую Думу Краснодара возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, в котором устранить допущенные нарушения в соответствии с действующим законодательством и с соблюдением сроков.

Обязанность опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты городской Думы Краснодара, а также разместить на сайте городской Думы Краснодара.

А также обязанность сообщить суду и административному истцу в срок 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу о его исполнении либо об уважительных причинах невозможности его исполнить в указанный срок.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021года, судебное решение отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении требований иска.

В кассационной жалобе, поданной Анисимовым В.Г. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене апелляционного определения и принятии по делу нового решения об удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Кассационная жалоба, поступившая в Краснодарский краевой суд 25ноября 2021года, определением судьи кассационной инстанции от16декабря 2021года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснение представителя АнисимоваВ.Г. по доверенности Медяника С.А, настаивавшего на доводах и требованиях кассационной жалобы, объяснения представителя городской Думы Краснодара по доверенности Наконе чного Г.А, представителя администрации муниципального образования г.Краснодар по доверенности Бычкова А.В. и заключение прокурора Капитан-Дубровской Е.Н, полагавших апелляционное определение законным и обоснованным, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции, о чем обоснованно указано в доводах кассационных жалоб.

Согласно части 2 статьи 329 названного Кодекса, при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как следует из материалов дела, административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 6857 кв. м, расположенного по адресу: "адрес" категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для размещения объектов капитального строительства с целью: размещения объектов управленческой деятельности, не связанной с государственным или муниципальным управлением и оказанием услуг, а также с целью обеспечения совершения сделок, не требующих передачи товара в момент их совершения между организациями, в том числе биржевая деятельность (за исключением банковской и страховой деятельности), для размещения объектов, характерных для населенных пунктов.

Согласно карте функционального зонирования обжалуемого генерального плана, принадлежащий истцу земельный участок включен в зону специализированной общественной застройки, с планируемым размещением объекта местного значения - дошкольной образовательной организации.

Удовлетворяя в части исковые требования, руководствуясь пунктами 4 - 6 решения городской Думы Краснодара от2сентября 2020 года N 100 п. 1, которыми постановлено поддержать результаты работы Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования г. Краснодар (протокол общественных обсуждений и заключение о результатах общественных обсуждений) по рассмотрению внесенных предложений, полученных в период общественных обсуждений, суд первой инстанции исходил из того, что по результатам проведенных общественных обсуждений по проекту оспариваемого градостроительного решения, указанной Комиссией рекомендовано принять поступившие предложения об установлении в отношении спорного земельного участка многофункциональной общественно-деловой зоны, допускающей возведение административно-офисного здания со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения, в силу чего, пришел к выводу о признании генерального плана недействующим в оспариваемой части.

Апелляционный суд, отменяя судебное решение и отказывая в удовлетворении иска, указал, что публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципального образования, созданием условий для обеспечения населения муниципального образования дошкольными образовательными организациями, в условиях их возросшего дефицита, на что объективно указано в Положении о территориальном планировании, являющемся приложением к оспариваемому решению городской Думы Краснодара, в материалах по обоснованию Генерального плана, представленных, в том числе суду апелляционной инстанции.

Территориальное планирование, разработанное в целях достижения устойчивого развития территории, с учетом не только частных, но и публичных интересов, может вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

По настоящему делу не установлено оснований для вывода о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушает права и законные интересы административного истца.

Суд кассационной инстанции с такими выводами согласиться не может.

Проверяя доводы кассационной жалобы о нарушении административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, а также о его несоответствии в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 данного Кодекса, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 указанного Кодекса предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Функциональное назначение, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

В соответствии с частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из вышеприведенных правовых норм в их взаимосвязи следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Положения Градостроительного кодекса Российской Федерации закрепляют принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Частью 11 статьи 24 данного Кодекса предусмотрена обязанность проведения при подготовке генерального плана, внесения изменений в генеральный план общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса. На основании части 10 статьи 24 заинтересованные лица вправе представлять свои предложения по проекту генерального плана (внесения изменений в него).

Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24).

В отношении принадлежащего административному истцу земельного участка заключением Комиссии по землепользованию и застройке о результатах общественных обсуждений рекомендовано принять предложения в части установления на данном участке многофункциональной ощественно-деловой зоны, допускающей возведение административно-офисного здания со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения.

В процессе общественных обсуждений проекта генерального плана поступили заявления о внесении изменений в него в части установления для земельного участка с кадастровым номером N зоны многофункциональной общественно-деловой застройки, а также исключить размещение на участке дошкольной образовательной организации.

Согласно заключению Комиссии по землепользованию и застройке МО г.Краснодар о результатах общественных обсуждений 31 августа 2020 года рекомендовано принять предложения в части установления на данном участке зоны многофункциональной общественно-деловой застройки, допускающей возведение административно-офисного здания со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения.

В пункте 4 решения городской Думы Краснодара от2сентября 2020 года N 100 указано, что городская Дума принимает результаты работы Комиссии по землепользованию и застройке МО г.Краснодар (протокол общественных обсуждений и заключение о результатах общественных обсуждений) по рассмотрению внесенных предложений, полученных в период общественных обсуждений.

С учетом общественных обсуждений, проведенных по проекту корректировки генерального плана МО г. Краснодар городской Думой решено поддержать рекомендации комиссии по землепользованию и застройке, принятые по результатам общественных обсуждений, отраженные в заключении. При наличии технических разночтений (несоответствие приложения к настоящему решению рекомендациям комиссии по землепользованию и застройке, принятым в соответствии с законодательством) положения генерального плана МО г. Краснодар считаются определенными согласно заключению комиссии по землепользованию и застройке.

Пунктом 6 данного решения администрации МО г. Краснодар в лице департамента архитектуры и градостроительства предписано до 1 декабря 2020года обеспечить устранение технических несоответствий генерального плана и внести соответствующие изменения в государственную информационную систему обеспечения градостроительной деятельности.

В соответствии с частью 13 Градостроительного кодекса Российской Федерации, представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Таким образом, проект генерального плана муниципального образования г. Краснодар до его принятия требовал доработки в графической части путем изменения вида зонирования земельного участка с кадастровым номером23:43:0206030:78 и установления на нем многофункциональной общественно-деловой зоны.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Как правильно указал апелляционный суд, в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Вместе с тем, как уже было указано, в пункте 4 решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 городская Дума постановилапринять результаты работы Комиссии по землепользованию и застройке МО г.Краснодар (протокол общественных обсуждений и заключение о результатах общественных обсуждений) по рассмотрению внесенных предложений, полученных в период общественных обсуждений.

Представительным органом также решено поддержать рекомендации Комиссии по землепользованию и застройке, принятые по результатам общественных обсуждений, отраженные в заключении.

Таким образом, в рассматриваемом случае имеет место противоречивая правовая позиция городской Думы Краснодара, влекущая нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. Изложенное также указывает на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта в оспариваемой части, а также на его несоответствие в данной части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, выводы суда апелляционной инстанции, изложенные в обжалованном судебном акте, основаны на неправильном применении норм материального права.

В силу пункта 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции считает апелляционное определение подлежащим отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьями 328 и 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от18 августа 2021года отменить, решение Краснодарского краевого суда от14апреля 2021 года оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 13 января 2022года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

А.Е. Иванов