Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 09 февраля 2022 г. по делу N 8а-572/2022-(8а-27281/2021)[88а-3052/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Конаревой И.А, Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Горожановой Татьяны Ивановны, Литвиненко Валентины Пимоновны, Цветковой Маргариты Ивановны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 9 ноября 2021 года по делу N 2-6673/2021 по административному исковому заявлению Горожановой Татьяны Ивановны, Литвиненко Валентины Пимоновны, Цветковой Маргариты Ивановны к обществу с ограниченной ответственностью "Новосибирск СтройМастер К", мэрии г. Новосибирска, департаменту строительства и архитектуры мэрии г. Новосибирска, департаменту земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска, Управлению Росреестра по Новосибирской области, Федеральному государственному бюджетному учреждению "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" об устранении препятствий пользования имуществом и восстановлении нарушенных прав путем признания незаконными и недействительными постановления об утверждении проекта межевания территории квартала в части, государственного кадастрового учета земельного участка, соглашения о перераспределении земель, градостроительного плана земельного участка, постановления об утверждении градостроительного плана земельного участка, разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, заключение прокурора восьмого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коган А.Г, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Горожанова Т.И, Литвиненко В.П, Цветкова М.И. обратились в Октябрьский районный суд г. Новосибирска с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Новосибирск СтройМастер К", мэрии г. Новосибирска, департаменту строительства и архитектуры мэрии г. Новосибирска, департаменту земельных и имущественных отношений мэрии г. Новосибирска, Управлению Росреестра по Новосибирской области, Федеральному государственному бюджетному учреждению "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" об устранении препятствий пользования жилым домом и земельным участков, расположенным по адресу: "адрес" и восстановлении нарушенных прав путем признания незаконными и недействительными постановления мэрии г. Новосибирска от 22 апреля 2016 года N 1601 в части утверждения проекта межевания территории квартала N в границах проекта планировки территории по отношению к земельному участку ЗУ 32, площадью 1, 7435 га, адрес: "адрес" государственного кадастрового учета земельного участка с кадастровым номером N; соглашения от 27 октября 2016 года N 48 о перераспределении земель и земельного участка в силу ничтожности; градостроительного плана земельного участка от 29 ноября 2016 года N N; постановления мэрии г. Новосибирска об утверждении градостроительного плана земельного участка от 9 декабря 2016 года N N разрешений на строительство от 15 октября 2014 года N N в редакции от 30 сентября 2016 года N N, от 10 июля 2015 года N N в редакции от 25 декабря 2017 года N N, от 28 февраля 2017 года N N в редакции от 17 сентября 2019 года N N и на ввод объекта в эксплуатацию от 3 октября 2016 года N N, от 21 сентября 2018 года N N, от 31 октября 2019 года N N

В обоснование своих требований сослались на то, что являются общими долевыми собственниками одноэтажного индивидуального жилого дома с кадастровым номером N и земельного участка с кадастровым номером N, расположенных по адресу "адрес" включение которых в границы сформированной территории с кадастровым номером N, предназначенной для поэтапной застройки многоквартирными домами и объектами благоустройства ЖК "Молодежный" в Октябрьском районе г..Новосибирска по ул. Михаила Кулагина, осуществляемой ООО "Новосибирск СтройМастер К", является незаконным и нарушает права истцов. При образовании земельного участка с кадастровым номером N истцы как правообладатели земельного участка с кадастровым номером N, который полностью входит в территорию земельного участка с кадастровым номером N, должным образом не извещались о проведении публичных слушаний и не выражали своего согласия на формирование земельного участка с кадастровым номером N. Формальное проведение публичных слушаний без уведомления о них истцов, непосредственно заинтересованных в их результатах, не позволило выявить мнение по вопросу формирования спорного земельного участка. Утверждая постановлением от 22 апреля 2016 года N 1601 проект межевания территории квартала N по участку ЗУ 32, мэрией г..Новосибирска не учтено, что формирование нового земельного участка должно было соответствовать требованиям законодательства и не нарушать прав лиц, проживающих на соответствующей территории. В связи с изложенным полагают, что образование и постановка на государственный кадастровый учет земельного участка с кадастровым номером N, площадью 17435 кв.м, производились в нарушении действующего законодательства.

Указывают, что земельные участки имеют разные виды разрешенного использования: земельный участок с кадастровым номером N - многоквартирные 19 - 25-этажные дома, в том числе с помещениями общественного назначения, автостоянками; подземные автостоянки; открытые площадки для стоянки транспортных средств; мини-ТЭЦ; трансформаторные подстанции; комплектные трансформаторные подстанции наружной установки; центральные тепловые пункты; котельные; распределительные пункты; насосные станции; очистные сооружения ливневой канализации; автоматические телефонные станции; спортивные площадки, площадки для занятий физкультурой; объекты благоустройства; объекты дошкольного образования, земельный участок с кадастровым номером N - эксплуатация индивидуального жилого дома. Согласно пункту 2 статьи 31 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных Решением Совета депутатов г..Новосибирска от 24 июня 2009 года N 1288, в пределах территориальной зоны делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1) установлена подзона делового, общественного и коммерческого назначения с объектами различной плотности жилой застройки (ОД-1.1). Земельные участки с кадастровыми номерами N, располагаются в подзоне (ОД-1.1) в которой индивидуальное жилищное строительство не является основным, условным, вспомогательным видом разрешенного использования земельного участка. Выданные разрешения на строительство объектов при таких обстоятельствах, по мнению истцов, также не могут соответствовать действующему градостроительному законодательству. Указывают на то, что истцы поставлены в дискриминационное положение, когда принадлежащие им жилой дом и земельный участок включены внутрь жилого квартала из многоквартирных высотных домов, функционально не предназначенного для пользования индивидуального недвижимого имущества, ввиду проживания массового количества граждан и наличия общей инфраструктуры.

Решением Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 20 апреля 2021 года в удовлетворении исковых требований отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 21 сентября 2021 года дело с поступившей апелляционной жалобой истцов на указанное решение передано в судебную коллегию по административным делам Новосибирского областного суда.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 9 ноября 2021 года решение суда первой инстанции отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 30 ноября 2021 года, административными истцами ставится вопрос об отмене апелляционного определения, передаче дела на новое апелляционное рассмотрение в судебную коллегию по гражданским делам со ссылкой на допущенные нарушения судом норм материального и процессуального права, неверную оценку обстоятельств дела и незаконный состав суда. Полагают, что основания для передачи дела на рассмотрение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда у судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного отсутствовали, поскольку рассматриваемый спор является гражданско-правовым, сопряженным с оспариванием ненормативных актов органов местного самоуправления и действий полномочных органов по государственному кадастровому учету. Считают не основанным на положениях действующего законодательства вывод суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемый в рамках настоящего дела проект межевания территории квартала является нормативным правовым актом.

Прокуратурой Новосибирской области принесены возражения на кассационную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судом апелляционной инстанции такого рода нарушения не допущены.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации судебная защита прав и свобод гарантируется каждому. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2 этой же статьи).

Согласно пунктам 1, 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданину предоставлено право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если гражданин полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1).

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, регулируется главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации регламентировано производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

На стадии принятия заявления к производству суда определяется характер спорных правоотношений и процессуальный закон, подлежащий применению, поскольку от этого зависят правила судопроизводства, в том числе распределение между сторонами судебного процесса бремени доказывания.

Правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина, несогласного с нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд.

Передавая определением судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 21 сентября 2021 года апелляционную жалобу административных истцов на решение Октябрьского районного суда г. Новосибирска от 20 апреля 2021 года на рассмотрение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда, суд апелляционной инстанции исходил из того, что заявленные истцами требования подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Отменяя решение суда первой инстанции и направляя дело на новое рассмотрение, судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда указала, что рассмотрение требований о признании недействующим в части проекта межевания территории, являющегося нормативным правовым актом, должно осуществляться в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в то время как иные заявленные административные требования подлежат рассмотрению в соответствии с главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нормы которых предусматривают существенные различия производства по административным делам. Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют нормам права, оснований для переоценки выводов суда по доводам жалобы не имеется.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

На основании статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 5 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частью 16 статьи 45 ГрК РФ.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Как указано в статье 4 ГрК РФ, законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Таким образом, отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Вопреки утверждению подателей кассационной жалобы об обратном, в силу приведенного правового регулирования проект межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 ГрК РФ).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судом апелляционной инстанции норм права.

Ссылка истцов в обоснование заявленных доводов на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации несостоятельна, поскольку данный судебный акт принят по другим фактическим обстоятельствам.

Довод о рассмотрении апелляционным судом дела в незаконном составе нормам процессуального права не соответствует и материалами административного дела не подтверждается.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебного акта, не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 9 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Горожановой Татьяны Ивановны, Литвиненко Валентины Пимоновны, Цветковой Маргариты Ивановны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 9 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи