Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2022 г. по делу N 66а-7/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Никитиной Г.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Ермаковой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи административное дело N 3а-40/2021 по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Селенгинский целлюлозно-картонный комбинат" о признании не действующим приказа Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 26 ноября 2019 года N 2/84 "О внесении изменений в приказ Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 17 декабря 2018 года N 2/91 "О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям и другим теплоснабжающим организациям, оплачивающим производство тепловой энергии (получающим тепловую энергию на коллекторах источника тепловой энергии) ОАО "СЦКК"" в части 2020 года, по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Селенгинский целлюлозно-картонный комбинат" на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 20 августа 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н, объяснения представителя открытого акционерного общества "Селенгинский целлюлозно-картонный комбинат" Левицкого О.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия Сулаева В.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Приказом Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия (далее - РСТ РБ, орган регулирования) от 17 декабря 2018 года N 2/91 установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям и другим теплоснабжающим организациям, оплачивающим производство тепловой энергии (получающим тепловую энергию на коллекторах - источниках тепловой энергии) ОАО "СЦКК" с календарной разбивкой. Кроме этого, определены долгосрочные параметры регулирования на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов в сфере теплоснабжения с использованием метода индексации тарифов.

Согласно приложению N 1 к данному приказу, на 2020 год установлены следующие тарифы для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения: 1 полугодие 2020 г. - 368, 25 руб./Гкал; 2 полугодие 2020 г.- 480, 36 руб./Гкал.

19 декабря 2018 года приведенный приказ зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия за N 032018658 и в этот же день опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru.

Приказом РСТ РБ от 26 ноября 2019 года N 2/84 в указанный выше Приказ внесены изменения, приложение N 1 к данному приказу изложено в новой редакции, согласно которой тарифы для потребителей ОАО "СЦКК" в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения установлены в следующих размерах: 1 полугодие 2020 г. - 368, 25 руб./Гкал; 2 полугодие 2020 г, - 398, 41 руб./Гкал.

26 ноября 2019 года приведенный приказ зарегистрирован в реестре нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия за N 032019569 и в этот же день опубликован на официальном Интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru.

ОАО "Селенгинский целлюлозно-картонный комбинат" (далее также -ОАО "СЦКК", ОАО "Селенгинский ЦКК", Общество), обратилось с административным исковым заявлением в Верховный Суд Республики Бурятия и с учетом уточненных требований просило признать не действующим с даты принятия приказ РСТ РБ от 26 ноября 2019 года N 2/84 в части тарифов, установленных на 2020 год, как не соответствующий требованиям статей 3 и 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", пунктам 13, 14, 15, 16, 20, 28, 29, 32, 33 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения". В обоснование заявленных требований указало, что орган регулирования при установлении тарифов на 2020 года не мотивированно признал экономически необоснованными расходы общества на сумму 45 256, 7 тыс. руб, приходящиеся на корректировку необходимой валовой выручки с целью учета отклонения фактических значений параметров расчета тарифов за 2018 год от значений, учтенных при установлении тарифов. Кроме этого, РСТ РБ часть расходов в размере 23 708, 64 тыс. руб, признанных обоснованными, без наличия на то правовых оснований произвольно перенесла на последующие годы долгосрочного периода регулирования. Экспертное заключение на 2020 год в нарушение приведенных законоположений не содержит надлежащим образом мотивированных выводов, обосновывающих отказ регулятора в признании экономически обоснованными сумм расходов, предложенных к рассмотрению регулируемой организацией.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 20 августа 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Постановлено признать не действующим с момента принятия приказ Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 26 ноября 2019 года N 2/84 "О внесении изменений в приказ РСТ РБ от 17 декабря 2018 года N 2/91 "О тарифах на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям и другим теплоснабжающим организациям, оплачивающим производство тепловой энергии (получающим тепловую энергию на коллекторах источника тепловой энергии) ОАО "СЦКК"", в части 2020 года. На Республиканскую службу по тарифам Республики Бурятия возложена обязанность по принятию нормативного правового акта, заменяющего признанный не действующим названный выше приказ, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, открытое акционерное общество "Селенгинский целлюлозно-картонный комбинат" обратилось в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть решения. Относительно экономически обоснованных расходов в сумме 23 708, 64 тыс. руб, не учтенных регулятором в составе необходимой валовой выручки в 2020 году, решение суда является законным. Органом регулирования необоснованно уменьшены затраты в размере 45 256, 70 тыс. руб, приходящиеся на корректировку необходимой валовой выручки. Суд указывает, что увеличение затрат по данной статье обусловлено увеличением балансовой стоимости оборудования в связи с проведенными работами по модернизации оборудования, однако отсутствует инвестиционная программа. Между тем, работы, которые привели к увеличению балансовой стоимости основных средств, проводились в разное время с 2011 года по 2017 год, следовательно, орган регулирования неправомерно исключил из необходимой валовой выручки на 2020 год сумму 27401, 72 тыс. руб.

РСТ. В период регулирования 2019-2023 годы ни балансовая стоимость оборудования, ни амортизация не увеличивались, расходы на капитальные вложения в расчетном периоде при расчете величины необходимой валовой выручки (НВВ) ОАО "СЦКК" не учитывались. В связи с вышеизложенным считает, что не соответствует обстоятельствам административного дела и противоречит действующему законодательству отказ Верховного Суда Республики Бурятия в признании необоснованным размера амортизации основных средств и нематериальных активов, принятого органом регулирования на уровне утвержденного значения на 2020 год в сумме 3 035, 97 тыс. руб, без учета фактического ее размера по данным предприятия - 95 595, 91 тыс. руб. В нарушение законных прав и интересов ОАО "СЦКК" суд первой инстанции признавая не действующим приказ Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 26 ноября 2019 года N 2/84 не указал на неправомерное исключение из необходимой валовой выручки на 2020 год суммы 27 401, 72 тыс. руб. Одновременно с этим, сумма корректировки с целью учета отклонения фактических значений за 2018 год параметров расчета тарифов от значений, учтенных при установлении тарифов, согласно таблице 2 Протокола заседания коллегии РСТ РБ составила 0, 00 руб. Таким образом, регулятором в нарушение действующего законодательства занижена необходимая валовая выручка (НВВ) за 2020 год на сумму корректировки в размере 25 409, 28 тыс. руб, а с учетом ИПЦ на 2019 и 2020 годы (стр. 28 экспертного заключения) - на 27 401, 72 тыс. руб.

Относительно доводов апелляционной жалобы Республиканской службой по тарифам Республики Бурятия и участвующим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Государственное регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э (далее - Методические указания N 760-э).

В соответствии с частью 1, пунктом 1 части 2 статьи 5, частью 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении установление тарифа на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, является полномочием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения.

На территории Республики Бурятия органом, осуществляющим данные полномочия в сфере тарифного регулирования, является Республиканская служба по тарифам Республики Бурятия (постановление Правительства Республики Бурятия от 3 февраля 2005 года N 29).

Суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, что оспариваемый нормативный правовой акт принят тарифным органом в пределах своих полномочий с соблюдением требований законодательства Российской Федерации к его форме, порядку принятия и введения в действие.

В силу пунктов 12 - 17, 28, 30 - 32 Правил регулирования тарифов установление тарифов производится органом регулирования тарифов путем открытия и рассмотрения дел об установлении тарифов, которое осуществляется, в том числе по предложению регулируемой организации. К заявлению об установлении тарифов прилагаются обосновывающие материалы. Орган регулирования тарифов проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении. Решения правления (коллегии) органа регулирования тарифов принимаются на основании представленных материалов.

Судом установлено, что приказом РСТ РБ от 17 декабря 2018 года N 2/91 (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого приказа), для ОАО "СЦКК" установлены долгосрочные параметры регулирования и долгосрочные тарифы на тепловую энергию (мощность) поставляемую потребителям и другим теплоснабжающим организациям, оплачивающим производство тепловой энергии ОАО "СЦКК", на 2019-2023 годы.

29 апреля 2019 года ОАО "СЦКК" направило в РСТ РБ заявление об открытии дела по корректировке тарифа на тепловую энергию (мощность) на 2020 г.

Данное заявление принято к рассмотрению и приказом РСТ РБ от 16 мая 2019 года N 2/129 открыто дело по установлению (корректировке) тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям и другим теплоснабжающим организациям, оплачивающим производство тепловой энергии (получающим тепловую энергию на коллекторах) ОАО "СЦКК" на 2020 год, методом индексации установленных тарифов.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции сделал вывод о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии Законом о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов (подпункт 2 части 1 статьи 9); государственное регулирование цен (тарифов) с применением такого метода осуществляется на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет или при установлении впервые указанных цен (тарифов) не менее чем три года) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Цены (тарифы) в сфере теплоснабжения при осуществлении их государственного регулирования на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения устанавливаются в порядке, предусмотренном Основами ценообразования (часть 4 статьи 10).

В силу пункта 33 Методических указаний при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка определяется на основе долгосрочных параметров регулирования, которые определяются перед началом долгосрочного периода регулирования и в течение него не изменяются, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 51 Основ ценообразования. К долгосрочным параметрам регулирования относится базовый уровень операционных расходов, устанавливаемый органом регулирования в соответствии с пунктом 37 настоящих Методических указаний.

Необходимая валовая выручка регулируемой организации при расчете тарифов с применением указанного метода включает в себя текущие расходы, в которые входят операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, а также амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации (пункты 57, 71 Основ ценообразования).

В соответствии с Правилами регулирования тарифы устанавливаются органом регулирования на основе анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений (пункты 13 - 16, 20, 28); орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями (пункт 33).

На основании заявления административного истца экспертами РСТ РБ была проведена экспертиза по представленным материалам для корректировки величины НВВ и определения уровня тарифов на производство и передачу тепловой энергии, реализуемой на потребительском рынке, в части 2020 года.

Коллегией РСТ РБ принято решение от 26 ноября 2019 года N 2/84 о принятии при корректировке тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ОАО "СЦКК" потребителям и другим теплоснабжающим организациям объема полезного отпуска тепловой энергии на 2020 год в размере 142599, 265 Гкал, в том числе объем полезного отпуска тепловой энергии в горячей воде в размере 135425, 67 Гкал. Объем финансовых потребностей (НВВ) на 2020 год с учетом последующих изменений принят в размере 52227, 05 тыс. руб.

Проанализировав экспертное заключение 2019 года суд установил, что эксперт, анализируя статью 5.1.3.1 "Расходы на топливо" исходил из того, что на предприятии используется несколько видов топлива: уголь, мазут, черный щелок, коро-древесные отходы, таловое масло, пек. Соотношение объемов топлива определяется предприятием в зависимости от выработки тепловой энергии. Сумма затрат на топливо на 2018 год установлена РСТ РБ в размере 326900, 166 тыс. руб, из которых стоимость коро-древесных отходов (далее-КДО) - 1589, 41 тыс.руб, стоимость черного щелока - 35273, 87 тыс. руб. Экспертом затраты по данной статье по фактическим итогам 2018 года приняты в размере 328458, 16 тыс.руб, из которых 13055, 71 тыс. руб. - стоимость КДО и 48232, 93 тыс.руб. руб. - стоимость черного щелока. При этом стоимость черного щелока принята РСТ РБ по установленному на 2018 год с учетом стандарта организации СТО СМК 23-053-21 1 как возвратный отход из ВПЦ; стоимость КДО в соответствии с приказом предприятия от 2 августа 2013 года N 510А.

Осуществляя корректировку расходов на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя на 2020 год по статье 5.4.3 эксперт согласился с предложением предприятия на 2020 год о расходах на топливо в размере 55460, 05 тыс. руб. При этом стоимость черного щелока принята экспертом по установленному на 2018 год с учетом стандарта организации СТО СМК 23-053-211 как возвратный отход из ВПЦ. Стоимость КДО в соответствии с приказом предприятия от 2 августа 2013 года N 510А. С учетом корректировки расходов на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, данные расходы приняты экспертом в размере 56275, 04 тыс. руб. В конечном итоге, согласно экспертному заключению необходимая валовая выручка, принята экспертом для расчета тарифов на 2020 год в размере 52227, 05 тыс. руб. Экономически обоснованные расходы, отнесенные РСТ РБ на последующие периоды регулирования составили 23708, 64 тыс. руб.

Проверяя законность принятого органом регулирования решения в части отнесения экономически обоснованных расходов в сумме 23708, 64 тыс.руб. на последующие периоды, суд установилнесоответствие выводов экспертного заключения и решения коллегии РСТ РБ от 26 ноября 2019 года N 2/84 фактическим обстоятельствам тарифного дела, суд пришел к выводу, что поскольку из заключения экспертизы экономической обоснованности тарифов на тепловую энергию (мощность) ОАО "СЦКК" на 2019-2023 годы следует, что затраты предприятия на черный щелок и КДО не исключались, следовательно, у регулирующего органа не имелось оснований для уменьшения объема используемых энергетических ресурсов посредством исключения расходов на черный щелок и КДО при корректировке долгосрочного тарифа на 2020 год по мотиву отсутствия доказательств их экономической обоснованности в виде документов, подтверждающих использование предприятием топлива в виде коры и черного щелока.

При этом судом дана надлежащая оценка доводам административного ответчика о наличии технической ошибки в экспертном заключении и в протоколе заседания Коллегии. Оснований не согласиться с данными выводами суда судебная коллегия не усматривает.

В силу пунктов 16, 17 Методических указаний N760-э, объемы отпуска тепловой энергии, поставляемой с коллекторов источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной генерирующий мощностью 25 МВт и более, определяются в соответствии со сводным прогнозным балансом производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам Российской Федерации.

Расчетный объем выработки тепловой энергии был скорректирован органом регулирования, что обуславливалось изменением объекта отпуска с коллекторов до 876119, 47 Гкал, определенного в соответствии со сводным прогнозным балансом производства и поставок электрической энергии (мощности) в рамках Единой энергетической системы России по субъектам РФ на 2020 год, утвержденного приказом ФАС России от 25 июня 2019 года N 828/19-ДСП.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно согласился с решением РСТ РБ в части исключения затрат на топливо в размере 44 231, 138 тыс. руб.

Решение суда первой инстанции в указанной части сторонами не обжалуется.

Административный истец не согласен с уменьшением затрат на сумму 45 256, 7 тыс. руб. по статье расходов "Амортизация основных средств и нематериальных активов".

Из экспертного заключения органа регулирования за 2020 год следует, что расходы по данной статье в 2018 году по данным Общества составили 95 595, 91 тыс. руб, регулятором расходы установлены в размере 26 654, 4 тыс. руб.

Как следует из акта проверки РСТ РБ от 28 октября 2019 года, фактические расходы Общества в 2018 году по данной статье составили 27 427, 38 тыс. руб, которые органом регулирования на 2020 год не включены, исходя из экспертного заключения.

Согласно экспертному заключению по статье "Амортизация основных средств и нематериальных активов" Общество заявило расходы в сумме 11 285, 01 тыс. руб, органом регулирования приняты расходы в сумме 3035, 97 тыс. руб, расходы в сумме 8249, 04 тыс. руб. отклонены ввиду отсутствия утвержденной инвестиционной программы.

Между тем, представитель административного истца в суде апелляционной инстанции настаивал на том, что увеличение затрат обусловлено увеличением балансовой стоимости оборудования и данные расходы понесены с 2011 года по 2017 год. Однако в экспертном заключении позиция административного истца не получила должной оценки, выводы органа регулирования не мотивированы.

В силу пункта 29 Правил регулирования, экспертное заключение органа регулирования помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и введенных корректировок за предшествующий период регулирования.

Отсутствие в экспертном заключении информации, которая достаточно определенно подтверждает экономическую обоснованность расходов по статье "Амортизация основных средств и нематериальных активов", является нарушением требований законодательства.

Проанализировав доводы административного истца о необоснованном снижении расходов по данной статье, суд первой инстанции пришел к выводу, что орган регулирования дал оценку представленным Обществом расходам. Однако, судебная коллегия согласиться с таким выводом не может, поскольку он не соответствует фактическим обстоятельствам дела. В связи с чем, проверить обоснованность вывода органа регулирования по данным расходам не представляется возможным.

Кроме того, исходя из положений пункта 13 Основ ценообразования, пункта 12 Методических указаний N 760-э, суд первой инстанции указал, что сроком для учета фактических расходов на 2018 года является период с 2020 по 2022 год, в котором орган регулирования может учесть в полном объеме затраты в размере 25 409, 28 тыс. руб. (с учетом индексов - 27401, 64 тыс. руб.), поскольку такие расходы учитываются органом регулирования, начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные расходы были документально подтверждены, но не позднее чем на 3-й период регулирования.

Учитывая представленное в суд апелляционной инстанции заключение РСТ РБ на 2022 год, из которого следует, что такие расходы не учтены, оснований согласиться с выводами суда в указанной части не имеется.

Судебная коллегия находит указанные вывода суда ошибочными, вместе с тем они не повлияли на правильность принятого судебного акта, которым приказ Республиканской службы по тарифам Республики Бурятия от 26 ноября 2019 года N 2/84 признан не соответствующим требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, по иным основаниям, и нарушающим права и законные интересы административного истца.

С учетом изложенного, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 20 августа 2021 года оставить без изменения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Верховный Суд Республики Бурятия в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 января 2022 года