Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2022 г. по делу N 66а-115/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мироновой Н.В, судей Калугина Д.М, Рогачёвой Ю.А, при секретаре К.А.А,, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" к Казанской городской Думе Республики Татарстан о признании недействующим в части Генерального плана городского округа Казань, по апелляционной жалобе Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 21 сентября 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогачёвой Ю.А, объяснения представителя административного истца ФИО13, представителя административного ответчика - ФИО14, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия

установила:

решением Казанской городской Думы от 28 февраля 2020 года N 5-38 утвержден Генеральный план городского округа Казань Республики Татарстан.

Данное решение вместе с Генеральным планом опубликованы в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 6 марта 2020 года, спецвыпуск. Генеральный план городского округа Казань размещен также в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) 6 марта 2020 года.

Межрегиональная общественная благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" обратилась в Верховный Суд Республики Татарстан в защиту неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением о признании недействующими отдельных положений Генерального плана городского округа Казань.

В обоснование требований ссылается на несоответствие Генерального плана нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, на нарушение требований земельного, градостроительного и природоохранного законодательства при планировании мероприятий территориального планирования в части транспортной инфраструктуры города.

Указывают, что строительство мостового перехода в створе улицы Чистопольская, от улицы Чистопольской до улицы Новаторов предполагает установку опоры под него на особо охраняемой природной территории.

Строительство проездов в районе жилых массивов "Дербышки", "Нагорный", Экопарк "Дубравный" окажет негативное воздействие на окружающую среду упомянутых жилых массивов и ухудшит качество жизни их жителей.

Предусмотренная Генеральным планом городского округа Казань реализация Федерального проекта, в рамках которого предусмотрено строительство высоко скоростной магистрали, предполагающего трассировку через город Казань данного объекта транспорта, прохождение его через лесопарк "Лебяжье", а также комплексная застройка природной территории вдоль реки Казанки по улице Гаврилова повлекут сильное негативное воздействие на окружающую среду города, уменьшат уровень озелененности и, как следствие, уменьшат его природный каркас, снизят биоразнообразие перечисленных территорий агломерации.

Просили признать недействующим Генеральный план городского округа Казань в части проектирования магистралей N 1, N 15, N 51, проездов N 29, 59, трассировки через лесопарк "Лебяжье" города Казани высокоскоростной магистрали - 2 "Казань - Москва", планирования строительства многоэтажной жилой застройки в береговой зоне реки Казанки по улице Гаврилова, строительства мостового перехода в створе улицы Чистопольской от улицы Чистопольской до улицы Новаторов.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 21 сентября 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

На решение суда административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой просит судебное решение отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права.

Указывает, что решение суда немотивированно, доводам административного иска не дана надлежащая правовая оценка. Полагает, что фактически суд не рассмотрел дело по существу. Ссылается также на нарушение процессуальных норм при подготовке дела к судебному разбирательству, в ходе рассмотрения дела по существу, на не привлечение к участию в деле заинтересованных лиц.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного ответчика и прокуратурой Республики Татарстан представлены возражения, в которых просят решение оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представитель административного истец ФИО13 доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме. Указал на процессуальные нарушения, допущенные судом при рассмотрении дела: переход суда из предварительного судебного заседания в основное без согласия сторон, рассмотрение дела незаконном составом суда, нарушение принципа состязательности процесса. Указал на наличие Указа Президента Республики Татарстан от 15 сентября 2021 года, которым установлена охранная зона памятника природы регионального значения, в соответствии с которой предусмотренный Генеральным планом мостовой переход в створе ул. Чистопольская до ул. Новаторов невозможно построить не затронув охранную зону памятника природы.

Представитель административного ответчика ФИО14 возражал против удовлетворения жалобы, ссылаясь на отсутствие несоответствия Генерального плана нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Генеральный план предусматривает мероприятия территориального планирования в части транспортной инфраструктуры города с целью улучшения качества жизни жителей города Казани. Нарушений процессуальных норм, которые могли бы повлечь отмену судебного решения, судом не допущено. Указ Президента РТ, на который ссылается административный истец, принят после утверждения Генерального плана и не исключает возможности внесения в него изменений с соблюдением установленного законом порядка.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с требованиями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, выслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции законным и обоснованным, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим в части Генерального плана города Казани, суд первой инстанции исходил из соблюдения порядка подготовки, принятия, опубликования указанного документа территориального планирования, из его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и отсутствия нарушения прав административного истца.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

В соответствии с положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ, статье 17 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", части 1 статьи 8 Устава муниципального образования города Казани, утверждение генерального плана, являющегося документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 51 и 28 данного Кодекса. Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы общественных обсуждений или публичных слушаний по указанным проектам и заключение об их результатах.

Генеральный план подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (статья 24 ГрК РФ).

Судом первой инстанции установлено, что постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 1 июля 2014 года N 3650 принято решение о подготовке проекта генерального плана городского округа Казань. Данное постановление опубликовано в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 10 мая 2014 года N 26 (257).

Постановлением Мэра города Казани от 11 июля 2019 года N 139 назначены общественные обсуждения по проекту Генерального плана городского округа Казань (опубликовано вместе с оповещением о начале общественных обсуждений в городе Казани в официальном печатном издании "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" спецвыпуск от 18 июля 2019 года).

Общественные обсуждения по проекту данного документа градостроительного планирования были проведены в период с 18 июля 2019 года по 29 августа 2019 года, о чем составлен протокол от 22 августа 2019 года N 217, на основании которого подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений от 23 августа 2019 года, опубликованное в спецвыпуске официального печатного издания "Сборник документов и правовых актов муниципального образования города Казани" от 29 августа 2019 года.

Проект генерального плана городского округа размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) 24 сентября 2019 года.

Министерством экономического развития Российской Федерации, Кабинетом Министров Республики Татарстан представлены сводные заключения о согласии с проектом Генерального плана городского округа Казань.

Данный проект документа градостроительного планирования был согласован с органами местного самоуправления Верхнеуслонского, Высокогорского, Зеленодольского, Лаишевского, Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан.

В соответствии с положениями статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, статьи 21 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года N 45-ЗРТ в структуру органов местного самоуправления входит представительный орган муниципального образования, которым в городском округе Казани в соответствии со статьей 5 его Устава является Казанская городская Дума.

Суд первой инстанции с учетом вышеприведенных норм сделал правомерный вывод, что Генеральный план городского округа Казань принят уполномоченным органом в установленных форме и порядке, с соблюдением правил введения его в действия, в том числе, официального опубликования.

В соответствии со статьей 23 ГрК генеральный план содержит положение о территориальном планировании, карты планируемого размещения объектов местного значения городского округа, функциональных зон городского округа, в которых отображаются, в том числе автомобильные дороги местного значения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Генеральным планом городского округа Казань предусмотрены мероприятия по развитию и размещению в Казани объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, к числу которых отнесено строительство сети проездов - улиц, дорог непрерывного движения (в том числе магистралей N 1, N 15, N 51, проездов N 29, 99), включая федеральные проекты (ВСМ-2 "Казань - Москва" и другие), строительство новых мостов, транспортных развязок и подземных пешеходных переходов улично-дорожной сети (раздел 2.3).

Генеральный план городского округа Казань базируется на документах стратегического планирования, в том числе Стратегии социально-экономического развития Республики на период до 2030 года (Закон Республики Татарстан от 17 июня 2015 года N 40-ЗРТ), Схеме территориального планирования Республики Татарстан (постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 21 февраля 2011 года N 134). Стратегии социально-экономического развития муниципального образования г. Казани до 2030 года (решение Казанской городской Думы от 14 декабря 2016 года N 2-12), учитывает схемы территориального планирования Российской Федерации, государственные программы Российской Федерации, государственные программы Республики Татарстан, муниципальные программы городского округа город Казань.

Генеральный план разработан на проектный период до 2055 года.

Мероприятия Генерального плана г. Казани, в том числе, оспариваемые административным истцом, разработаны для территории всего города, учитывают взаимосвязи всех городских элементов, с учетом прогнозов изменения численности населения и связанную с этим нагрузку на инфраструктуру города.

Предусмотренное Генеральным планом строительство новых мостов, транспортных развязок и подземных пешеходных переходов улично-дорожной сети обусловлено динамикой изменения численности населения территории города, необходимостью обеспечения связанности различных территорий города.

Доводы административного истца, что строительство проездов NN1, 15, 51 в районе жилых массивов "Дербышки", "Нагорный", проездов N 29, 99 через природную зону Экопарта "Дубрава" и лесные массивы, комплексной застройки природной территории вдоль реки Казанки негативно скажется на окружающую среду, усугубит экологическую ситуацию, ухудшит качество жизни жителей этих районов, приведет у вырубке зеленых насаждений, не могут являться основанием для признания Генерального плана недействующим.

Данные суждения административного истца допустимыми и достоверными доказательствами не подтверждаются. Кроме того, оценка качества жизни жителей упомянутых жилых массивов является субъективным мнением представителя административного истца, которым не в полной мере оценивается перспектива строительства новой улично-дорожной сети.

Противоречие Генерального плана г. Казани Федеральному закону от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", Федеральному закону от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" судом не установлено, соответствующих доказательств материалы дела не содержат.

Экспертное мнение Мингазовой Н.М, члена общественного экологического совета при исполкоме г. Казани и эксперта Комиссии по Генплату Исполкома г. Казани, а также Отчет по теме "Комплексное исследование экологического состояния природного комплекса правого берега реки Казанки Ново-Савиновского района г. Казани в целях создания ООПТ", выполненный ФГАОУВС "Казанский (Приволжский) федеральный университет" Институт управления, экономики и финансов, не являются достаточными и бесспорными доказательства противоречия Генерального плана нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, мнения и замечания указанных экспертов и иных экологов были заслушаны и учтены в ходе публичных слушаний.

Высокоскоростная железнодорожная магистраль Москва-Казань-Екатеринбург (ВСМ-2) является федеральным объектом, его размещение утверждено в Схемах территориального планирования Российской Федерации и Республики Татарстан.

Основанием для разработки документации по планировке территории является приказ Минстроя России от 30 июня 2014 года N 353/пр, которая была утверждена приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 20 марта 2017 года N 628/пр.

В составе проектной документации по указанному объекту ВСМ-2, в том числе, имеется оценка воздействия на окружающую среду.

Доводы административного истца по существу в целом сводятся к несогласию с осуществлением строительства объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, которое, по его мнению, приведет к ухудшению экологической обстановки в городе и качества жизни его жителей.

Вместе с тем, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, и отмечает, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Судом первой инстанции правомерно учтено, что Генеральный план г.Казани, являясь документом градостроительного планирования, не является нормативным правовым актом, регулирующим вопросы проектирования и строительства конкретных объектов транспортной инфраструктуры, линейных объектов, в том числе не устанавливает их технических характеристик и точного местоположения.

Указанные вопросы, как правильно указал суд, подлежат регламентации в проектах детальной планировки отдельных территорий на основании документов градостроительного планирования и зонирования, а также в проектной документации упомянутых объектов (часть 1 статьи 26, статья 41 ГрК РФ).

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (Определения от 15 июля 2010 года N931-О-О, от 25 февраля 2016 года N242-О).

Относительно ссылки административного истца на Указ Президента Республики Татарстан от 15 сентября 2021 года, которым установлена охранная зона памятника природы регионального значения, в соответствии с которой предусмотренный Генеральным планом мостовой переход в створе ул. Чистопольская до ул. Новаторов невозможно построить, не затронув охранную зону памятника природы, судебная коллегия отмечает следующее.

По смыслу положений пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и действующим на момент рассмотрения административного дела.

Таким образом, суд проверяет соответствие оспариваемых норм имеющему большую силу законодательству, действующему на дату рассмотрения дела в суде первой инстанции.

Указ президента Республики Татарстан от 15 сентября 2021 N УП-720 "Об охранной зоне памятника природы регионального значения "Урочище "Русско-немецкая Швейцария" вступает в силу через 10 дней после дня его официального опубликования (пункт 5 Указа).

Настоящий Указ опубликован 16 сентября 2021 года на сайте Президента Республики Татарстан и на момент рассмотрения дела судом (21 сентября 2021 года) в законную силу не вступил, в связи с чем не мог быть принят во внимание судом первой инстанции.

Судебная коллегия отмечает, что изменение законодательства в процессе реализации мероприятий, предусмотренных генеральным планом, предусматривает возможность внесения в него соответствующих изменений в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Вопреки доводам административного истца нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Довод жалобы, что суд перешел из предварительного судебного заседания в основное без согласия на то сторон, судебная коллегия отклоняет, как несостоятельный.

Согласно материалам административного дела, определением судьи Верховного Суда Республики Татарстан от 23 августа 2021 года принято к производству суда административное исковое заявление Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" к Казанской городской Думе Республики Татарстан о признании недействующим в части Генерального плана городского округа Казань; ответчику предоставлен срок для подачи возражений по иску, и доказательств по делу; дело назначено к разбирательству в судебном заедании на 21 сентября 2021 года на 9-00 часов.

Таким образом, предварительное судебное заседание в соответствии со статьёй 138 КАС РФ по делу не назначалось и не проводилось.

Довод апеллянта о рассмотрении дела незаконным составом суда, со ссылкой на нерассмотренные судом заявления административного истца об отводе судьи, судебная коллегия также признает необоснованным.

Согласно протоколу судебного заседания, в том числе аудиопротоколированию, представителем административного истца в ходе судебного заседания отвод председательствующему судье заявлен пять раз, три из которых разрешены судом с удалением в совещательную комнату, два заявления об отводе разрешены в соответствии с положениями части 3 статьи 34 КАС РФ.

Таким образом, все заявления административного истца об отводе судьи были разрешены судом в соответствии с требования статей 34-35 КАС РФ.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, все ходатайства административного истца разрешены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 154 КАС РФ.

Отказ в приобщении к материалам дела доказательств, представленных стороной истца, судом мотивирован, принят в соответствии с положениями статей 59-60, 154, 169 КАС РФ.

Согласно статье 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Ходатайство представителя административного истца о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Росприроднадзор и Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации также разрешено судом с соблюдением требованием статьи 154 КАС РФ, и в его удовлетворении отказано с учетом положений статьи 47 КАС РФ и характера спора.

Невыполнение стороной административного ответчика обязанности по предоставлению второй стороне копий документов, приобщенных к делу, равно как и не отложение судебного разбирательства по ходатайству представителя административного истца, не могут повлечь отмену судебного решения.

Все доказательства, приобщенные к материалам дела, в соответствии с требованиями статьи 164 КАС РФ были исследованы судом первой инстанции непосредственно в судебном заседании. В отношении письменных доказательств лица, участвующие в деле, их представители могли давать объяснения и пояснения, а также задавать вопросы.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда об отсутствии правовых оснований для удовлетворения иска, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о незаконности решения по настоящему делу, при рассмотрении которого судом первой инстанции не допущено нарушений, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта.

Учитывая, что при рассмотрении дела судом правильно применен закон, регулирующий спорные правоотношения, всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана верная правовая оценка, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 21 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "Принципъ" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 1 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи